El Proyecto de Estatuto Básico de las Administraciones Públicas

Abogados Público y Administrativo

Extracto

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El Proyecto de Estatuto Básico de las Administraciones Públicas

1. LA REFORMA DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ¿UNA NECESIDAD O UN CAPRICHO SIN JUSTIFICACIÓN?

En la edición anterior se mantenía que estabamos ante un momento histórico en el ámbito de la función pública y que se plasmaba en el hecho que de que Las Cortes Generales iban a debatir un Proyecto de Ley de Estatuto Básico de la Función Pública[1] . El momento de la Legislatura en que el mismo fue remitido al Congreso hacía prácticamente inviable que el mismo fuese aprobado. Las vicisitudes parlamentarias demostraron que el pronóstico no era incierto ni exagerado. El Proyecto fue debatido de forma muy escasa y, en todo caso, no fue aprobado. El comienzo de la nueva legislatura ha traído una cierta atonía en el implso reformador que se ha visto completado con el desconcierto que ha producido la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 en lo que puede considerarse, como aquí se mantiene, uno de los puntos esenciales del sistema diseñado en aquel Proyecto. No obstante esta atonía en el impulso es lo cierto que su relevancia e importancia justifica que se mantenga este capítulo dedicado al análisis del mismo y a señalar sus líneas esencia[2] .

Una de las primeras cuestiones que se plantean cuando se analiza un Anteproyecto de reforma de la función pública consiste en preguntarse por su justificación y su necesidad. Adelantemos desde ahora que nos encontramos ante una cuestión esencialmente polémica en la lucha partidista o sindical y, en general, en el seno de la Administración pero que está lejos de levantar entusiasmos en la sociedad que, muy a menudo, desconoce el sistema de organización de la función pública. Lo que a ésta preocupa esencialmente son los resultados de la ordenación, esto es, si las normas o el esquema jurídico es capaz de dotar a la Administración de unas pautas de funcionamiento de las que adolece en la actualidad.

Desde una perspectiva como ésta debemos indicar que el mero transcurso del tiempo (se dice a menudo que han pasado 18 años desde la publicación de la Constitución y no se ha dictado la norma prevista en el artículo 149.1.18) no es en si misma una causa justificativa de la necesidad del cambio. Sí, por el contrario, lo justifica el agotamiento de un modelo o la imposibilidad de servir nuevos fines o nuevas formas con el modelo preexistente.

Así las cosas no puede dudarse de que existe un amplio consenso sobre el agotamiento del modelo de función pública[3] . En esencia las causas justificativas del mismo se centran sintéticamente en las siguientes:

- La dispersión de normativa y de regímenes jurídicos entre los distintos sectores de la función pública.

Esta dispersión es típica de un modelo normativo hecho por sedimentación. De esta forma y por lo que al 'tronco común' se refiere es evidente que la articulación diferencial de los ámbitos de aplicación de la Ley de Funcionarios de 1964, la Ley 30/1984 y algunas normas puntuales como la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades de personal al servicio de la Administración Pública[4] ha producido uno de los primeros efectos de inconcreción y heterogeneidad que después adquiere un carácter más general.

Es claro que este fenómeno se agrava con la existencia de normas sectoriales específicas como las referentes al personal docente[5] , al sanitario[6] , al personal al servicio de la Administración de Justicia, de los servicios postales y de Telecomunicaciones, o, en el plano territorial, las normas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades que integran la Administración Local.

De este conjunto normativo puede decirse que tiene una cierta inercia general de acercamiento al modelo de la Ley de Funcionarios de 1964 que al igual que la propia Ley 30/1984 se concebía como supletoria del resto de regulaciones. No obstante, esta tendencia, lo correcto es señalar que las mismas configuran un marco disperso, sin referencias comunes claras y en las que el régimen jurídico del empleado público no está dotado de unas referencias globales atribuibles a todos ellos.

- El esquema organizativo en cuerpos de funcionarios

En esta línea podemos indicar que la Administración Pública que se proyecta de las normas indicadas esta asentada sobre un modelo tradicional, servido por funcionarios públicos, conforme a un sistema de carrera y fuertemente vinculado a la existencia de cuerpos de funcionarios como clave de articulación y aún de gestión de los recursos humanos.

Este esquema se ve seriamente afectado con la presencia de un gran número de personas

-tendencialmente creciente- sometidas al estatuto de los trabajadores y al régimen laboral en toda su extensión.

La cuestión parece zanjarse en el plano teórico con la publicación de la STC 99/1987 que, aparentemente, restablece la cordura y opta por un sistema funcionarial en el que el personal laboral es claramente marginal. La realidad demuestra que la lectura de la Sentencia fue precipitada y que...

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