La proyección social de la Constitución: una implementación multinivel
| Autor | Juan Carlos Gavara de Cara |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional U. Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 79-127 |
Page 79
El ámbito material que mayor tensión produce y en el que se ha desarrollado con mayor intensidad el Estado social es el de la descentralización política. Seguramente la historia del origen y desarrollo del Estado social moderno es inseparable en los Estados compuestos de la articulación y resolución de los conflictos de competencias que genera entre las unidades y entes centrales y territoriales del poder. Tensiones idénticas o similares para la construcción del Estado social se han producido en los principales Estados compuestos en la articulación de las políticas públicas de carácter social1, que en algunos casos se ha producido por Page 80 la ausencia de reglas concretas de distribución de competencias en una materia que precisa recursos financieros no siempre disponibles. Dichas tensiones pasan por determinar el alcance y el protagonismo que deben recibir ambos tipos de entes y por el hecho que en todos los casos el Estado federal o central ha adoptado medidas, decisiones y regulaciones, ya sea directamente o por medio de agencias independientes, en ámbitos que a priori debían corresponder a las unidades territoriales del poder.
Las recientes reformas de los Estatutos de Autonomía han propiciado la necesidad de garantizar un régimen jurídico descentralizado de los derechos sociales y civiles, en el que teóricamente el ejercicio de las respectivas competencias permitirá determinar el uso de aquellas de marcado acento económico y funcional para la elaboración de políticas públicas propias de carácter social, de las que se permitirá deducir derechos de carácter subjetivo a distintos tipos de prestaciones. Al mismo tiempo, el ejercicio de dichas competencias debe tener en cuenta un status estatal unitario de ciudadano, que se fundamenta en la relación de las condiciones básicas de igualdad de los distintos derechos con independencia del punto de vista territorial (art. 149.1.1 CE). Seguramente en este punto se centra la mayor operatividad de la fuerza expansiva de la dimensión objetiva de los derechos sociales que ha supuesto en la práctica una ampliación del ámbito competencial estatal2. Page 81
Una estructuración actualizada de los derechos sociales se centraría en los derechos a la educación, a la salud, a los servicios sociales, los derechos laborales, los derechos de las personas mayores y menores de edad, los derechos a prestaciones derivados de las situaciones de dependencia y de discapacidad, el derecho a una renta garantizada de ciudadanía y los derechos a la cultura y el patrimonio. En general, podemos afirmar que los derechos sociales con dichos contenidos aparecen articulados y reconocidos en las declaraciones estatutarias de derechos, pero serán operativos en función del alcance de los distintos títulos competenciales que les sirve de fundamento3.
En cualquier caso, tal como se ha articulado el sistema e interpreta el Tribunal Constitucional entre las declaraciones de derechos estatutarios y los diversos títulos competenciales de los que se pueden deducir existe una correlación. En este sentido, los derechos estatutarios pueden tener diverso grado de concreción normativa, de forma que el legislador autonómico va a ser el que determine su alcance en función del propio alcance que pueda tener los distintos títulos competenciales que fundamenta la diversa legislación de configuración y desarrollo autonómico que puedan tener.
En este contexto se debe resaltar que las finalidades principales de la inclusión de declaraciones de derechos en los Estatutos de Autonomía reside en transformar en Page 82 derechos subjetivos a los principios rectores de la política social y económica, en sistematizar en un único catálogo los derechos regulados mediante leyes autonómicas sectoriales y proteger nuevos derechos no regulados constitucionalmente con competencias autonómicas4.
En este capítulo nos centraremos sobre todo en los derechos sociales, ya que como ha remarcado el propio Tribunal Constitucional, las regulaciones estatutarias al establecer derechos producen una vinculación directa de los poderes públicos de la Comunidad, que pueden generar verdaderos derechos públicos subjetivos5, pero necesariamente se deben tratar de los derechos que se vinculen a la organización de las instituciones autonómicas (derecho de acceso a cargos representativos autonómicos y garantías vinculadas al mismo o los derechos vinculados a la cooficialidad lingüística)6. El resto de los derechos, incluidos todos los sociales, tienen una relación directa con los títulos competenciales, que en concreto se tratará de analizar en este capítulo7. De todos los derechos sociales que se deben estudiar e incluir en este capítulo que tampoco se ha realizado con el ánimo de ser exhaustivo, el único Page 83 que queda un tanto al margen es el derecho a la educación en tanto que se trata de un derecho fundamental con el máximo de las garantías constitucionales, de forma que, aunque sea objeto de desarrollo normativo autonómico y corresponda la ejecución y gestión a la autoridad administrativa autonómica, cualquier problema de concurrencia de contenidos propios de derechos sociales entre las dos normativas siempre se resolverá por la primacía constitucional y la decisión de protección subjetiva corresponderá en última instancia al Tribunal Constitucional.
Estos derechos estatutarios de carácter social interrelacionados con diversos títulos competenciales se pueden estructurar en torno a diferentes modelos de relación. En primer lugar, se puede producir un solapamiento del reconocimiento estatutario del derecho por la implementación de una política pública autonómica de carácter social, tal como sucede con el derecho al medio ambiente, cuyo componente subjetivo no tiene manifestaciones sin la dimensión positiva y objetiva de la política medioambiental. El modelo más importante responde a la implementación de la política pública autonómica de asistencia social como mecanismo de creación de los derechos sociales. Este modelo también es aplicable en general a los derechos civiles con repercusiones sociales, ya que son creados como consecuencia de la política pública en materia de familia, menores o la protección de personas mayores. El tercer modelo responde a la inexistencia de un derecho estatutario a la asistencia sanitaria al margen de la política pública integral de sanidad pública, ya que en este caso el derecho a la salud se debe integrar en los criterios conjuntos para todo el Estado, sin que sea factible una articulación de derechos subjetivos al margen de dicha política integral. El cuarto modelo responde a la articulación de una política pública Page 84 autonómica de protección mediante derechos estatuarios interrelacionados con una pluralidad de títulos competenciales del Estado, tal como sucede con los derechos de los consumidores. Finalmente, el último modelo responde a la inexistencia de un derecho al margen de la implementación de una política pública autonómica propia, tal como sucede en el derecho a una vivienda digna en el que no afecta la incidencia estatal de la política de vivienda en el componente subjetivo del derecho.
Los nuevos Estatutos de autonomía han dado una singular importancia a los derechos sociales, hasta el punto que se puede considerar tal como hemos analizado que se trata de una materia cuyo desarrollo se descentraliza de una forma patente. Ahora bien, no se trata de un fenómeno que pueda considerarse que aporte grandes diferencias respecto a la situación anterior, dado que son derechos que se acomodan a títulos competenciales autonómicos que se venían ejerciendo con anterioridad. En cualquier caso, en los Estatutos estos derechos sociales siguen siendo mandatos al legislador, que se encuentran vinculados a las propias competencias, pero que no aporta excesivas novedades en relación al pasado, ni tampoco asigna nuevas funciones que puedan suponer una sustitución del legislador estatal en los ámbitos reseñados.
Una primera característica que se puede resaltar es que las declaraciones estatutarias de derechos, debido a su Page 85 alto grado de dependencia de los títulos competenciales, no aporta ni jurídica, ni competencialmente una nueva perspectiva a los derechos sociales, ya que, por una parte, su implementación sigue teniendo un alto grado de interconexión con una suficiente dotación financiera para el cumplimiento efectivo de los principios y derechos estatutariamente afirmados, pero, por otra parte, los títulos competenciales estatales de carácter transversal y singularmente en el ámbito social y civil, podrán seguir funcionando como base o fundamento de llegar a acuerdos cooperativos con las Comunidades Autónomas para alcanzar un alto grado de igualdad en el disfrute de los...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba