La provisión de puestos de trabajo y la promoción profesional

AutorAlberto Palomar Olmeda
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo

CAPÍTULO VIII

  1. PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: NATURALEZA Y PROBLEMÁTICA ACTUAL

    Desde una perspectiva individual uno de los derechos básicos que, tradicionalmente, han conformado la relación funcionarial es la posibilidad de cambiar de puesto de trabajo. Este derecho es consecuencia de la estructuración de la función pública sobre la base cuerpos generales de funcionarios, en principio y por esencia, útiles para realizar cualesquiera de las funciones de aquel estilo en el ámbito de la Administración. Este esquema trata de superar la configuración de las burocracias unidas o vinculadas a los respectivos órganos administrativos que, como anteriormente hemos visto, llevó al establecimiento de sistemas propios de regulación y, por ende, de reclutamiento y provisión de puestos. La ruptura del esquema endogámico es la que hace que la provisión de puestos adquiera una dimensión de mayor importancia.

    Nos encontramos, por tanto, ante lo que García Trevijano[1] calificó como modificación objetiva por traslado de la relación que une al funcionario con la Administración, frente a las modificaciones subjetivas que son aquéllas que realiza unilateralmente el órgano público en razón al mejor cumplimiento de sus fines. En esta calificación puede resultar extraña la consideración como objetiva de la modificación cuando hubiese sido más simple calificar como subjetivas todas aquellas situaciones en las que por voluntad de una de las partes se altera una situación previamente existente. Ahora bien, frente a lo anterior, la característica básica, que permite catalogar la modificación como objetiva está en el presupuesto básico para conseguir aquélla y no es otro que la necesidad de que existan vacantes y que sea necesaria su cobertura.

    Esta perspectiva cambia notablemente el enfoque del problema. No es, por tanto, el funcionario que quiere cambiar de provincia o simplemente de trabajo el que modifica su situación, sino que es la propia Administración, que tiene la necesidad de cubrir una serie de puestos vacantes, la que decide poner en marcha los mecanismos necesarios para cubrir aquéllos. Este último aspecto se convierte en definitivo hasta el punto de condicionar e imposibilitar el ejercicio del primero. Esta idea resulta tremendamente reforzada en las reformas introducidas en los sistemas de provisión.

    Fuera ya de esta consideración es lo cierto que la provisión de puestos de trabajo es un procedimiento administrativo que tiene por finalidad específica la cobertura, a través de mecanismos previamente diseñados, de los puestos de trabajo vacantes. No obstante esta formulación general, sí parece oportuno indicar que la conexión con la existencia de vacante, tanto en relación de puestos como en plantilla laboral o, incluso, en el ámbito presupuestario, está bastante matizada en las nuevas formas de provisión de puestos (redistribución o, sobre todo, reasignación) ya que en estos supuestos el elemento predominante es la necesidad o inutilidad para la organización de un puesto de trabajo. Este juicio llega a justificar que se creen vacantes donde no existían y que se extingan las existentes.

    La provisión es consecuencia directa del sistema de selección ya que, como en su momento se analizó, el sistema español de selección está más próximo al de carrera que al de puesto de trabajo, de forma que las pruebas de ingreso habilitan genéricamente para el trabajo en la función pública, pero no específicamente para un puesto de trabajo dentro de ésta, con la excepción, claro está, de los denominados cuerpos especiales.

    En consecuencia, al existir una habilitación genérica, es preciso determinar tanto en el principio como a lo largo de la vida administrativa del funcionario, el mecanismo específico para concretar esa aptitud genérica.

    Esta aproximación al concepto nos pone sobre la pista de que nos encontramos ante una de las piedras angulares de cualquier reforma y, claro está, de la que deriva de 1984, caracterizada, fundamentalmente, por el principio de 'provisión indistinta', que vulgarmente puede entenderse como que, con la limitación de los niveles o grupos de titulación, 'todos valen para todo'.

    El principio no podía ser descalificado en sí mismo, sino analizando su contexto específico y, sobre todo, poniéndolo en relación con el sistema de reclutamiento que, no olvidemos, mantiene la selección perfectamente diferenciada entre los cuerpos generales y los especiales.

    A nuestro juicio, es ésta una de las principales disfuncionalidades del sistema ya que carece de sentido exigir preparaciones diferenciadas para realizar trabajos idénticos y porque, además, desde el punto de vista de la propia actitud gestora de función pública, carece manifiestamente de sentido formar especialistas en determinadas materias para que presten sus servicios como generalistas en otras.

    Este sistema desequilibra la planificación de las necesidades de los recursos humanos y dificulta el cumplimiento de objetivos previstos en base a aquellas circunstancias que justifican las fundadas críticas a la operatividad del sistema y, sobre todo, demuestran que el mismo no es válido para fundar en él una política global de recursos humanos.

    Debe hacerse notar que lo anterior supone la ruptura con uno de los principios que habían sido bien recibidos por la doctrina[2] y que alababa la creación de un sistema global y unitario de selección y provisión de puestos de trabajo. Lo que se denuncia aquí es que, en la práctica, tal unificación no se ha producido.

    No obstante es necesario señalar, al lado de esta consideración inicial sobre el contexto de la Ley 30/1984, el transcurso del tiempo y las sucesivas reformas en el esquema inicial hacen que el mismo resulte bastante desfigurado.

    En este sentido, es necesario indicar que la utilización frecuente del mecanismo de reserva de funciones a cuerpos, previsto como excepcional tanto en el artículo 15.2 como, en el 26 de la Ley 30/84[3] , ha revitalizado la cultura endogámica y -en el buen sentidocorporativa, corrigiendo una de las pretensiones iniciales de la Ley que, probablemente, no era muy real y sí organizativamente muy arriesgada como era la de considerar que procesos diversos de formación y reclutamiento producían efectos semejantes en la prestación del servicio. Sin entrar ahora en el tema es lo cierto que la utilización de este mecanismo ha conseguido, en el plano de los hechos, que la situación se asemeje, en parte y en estos cuerpos, a la que trató de eludirse en 1984.

    En segundo término, el esquema inicial se complica en virtud del mantenimiento de una política errática en relación con los sistemas concretos de provisión de puestos de trabajo. Nos referimos claro está al tema, permanentemente mal interpretado, de la libre designación. En este sentido es necesario evitar el problema enunciado por Morell Ocaña[4] , esto es, que la aplicación del sistema de la confianza política se convierta en elemento predominante en la provisión de puestos públicos. Este es un problema real en nuestras Administraciones que, en parte, se debe a la incapacidad de deslindar el ámbito político del administrativo; lo profesional, en suma, de lo ligado a los vaivenes políticos, y en otra parte, probablemente como consecuencia de lo anterior, a la tendencia, en muchos casos, imparable de considerar la Administración como parte del botín electoral.

    Las cosas aquí son realmente claras. Un debate estructural (la organización de la Administración, el modelo de recursos humanos y la gestión de los mismos para la más eficaz satisfacción de los intereses generales) se ve empañado por un problema político (la libre designación funcionarial es una libre elección de tintes políticos o, al menos, politizados), lo cual conduce ineludiblemente a una solución política (en la práctica la eliminación) que no da satisfacción a las necesidades del gestor público[5]

    No es vano recordar que este debate en medios no técnicos, se ha confundido inexorablemente con otro que no tiene nada que ver, el de la libre elección de personal de confianza política, esto es, los eventuales.

    La confusión está en la utilización -probablemente incorrectade la expresión confianza para definir y justificar un cierto margen de maniobra en el nombramiento. La confusión terminológica no debe, en ningún caso, ser conceptual. La libre designación a la que nos referimos en este Capítulo es la que se da entre quienes ya son funcionarios públicos y la confianza que lo justifica no es de carácter político o partidista, sino profesional y gestora, mientras que en el supuesto de los eventuales la elección no tiene por qué recaer entre quienes ya son funcionarios y la confianza que justifica dicho nombramiento es estrictamente política.

    Tener que abundar, aún hoy, en la explicación del fenómeno denota la inmadurez de la organización que necesita -lo lleva necesitando hace mucho tiempoel establecimiento de un esquema estable y profesional de funcionamiento no dependiente de las vicisitudes políticas. Este es el esquema constitucional, como ya hemos indicado, esto es, el Gobierno -en virtud de su legitimación populardirige la Administración, configurada como una organización estable y profesional al servicio de los intereses generales que aquél indica.

    Una vez planteado en estos términos el debate sí puede indicarse que en la resolución del interrogante sobre cual es el mejor sistema de provisión de puestos de trabajo confluyen, al menos, dos tipos de intereses contrapuestos: el de la organización, que, probablemente, supone colocar un listón más alto que el actual en la capacidad de designación de los directivos públicos, y, el de los propios funcionarios que al socaire de una pretendida carrera administrativa, a nuestro juicio hoy claramente insatisfactoria, procuran que la determinación de sistemas objetivos alcance las mayores cotas. El sistema, desde una concepción de organización es, literalmente hablando, perverso porque incurre en un error craso: hacen del modelo de...

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