La protección social del desempleo en España

AutorBorja Suárez Corujo
CargoProfesor ayudante de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Autónoma de Madrid
Páginas249-270

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I La política de protección por desempleo

El fenómeno de la mercantilización masiva de la fuerza de trabajo convierte el desempleo en un problema social de primera magnitud. En la sociedad del trabajo de los países desarrollados, el desempeño de una actividad profesional constituye el medio fundamental para la provisión de los recursos económicos que permitan la subsistencia; de ahí que los poderes públicos manifiesten su preocupación por combatir las situaciones de desempleo a través de la articulación de prestaciones sociales generalmente integradas en los correspondientes sistemas de Seguridad Social.

Desde hace cerca de treinta años, el régimen español de Seguridad Social dedica una partida importante de su gasto a la atención del desempleo; no en vano la alta tasa de paro ha sido, y es todavía (a pesar de los avances producidos que sitúan dicho índice en torno al 9 por 100), uno de los aspectos más negativos de nuestro mercado laboral. De este modo se logra un efecto desmercantilizador loable que, sin embargo, tiene un colectivo de beneficiarios limitado (71 por 100 del paro registrado) y se organiza bajo una lógica eminentemente contributiva: ello es razonable cuando se trataPage 250 de la protección dispensada desde el nivel contributivo del sistema, pero no lo es tanto en el caso del nivel asistencial caracterizado por ser semicontributivo y asignar una escasa cuantía.

Un breve repaso a la evolución de la protección de la situación de desempleo en España permite diferenciar dos grandes etapas dentro del periodo democrático. En primer lugar, después de la Ley Básica de Empleo (Ley 51/1980) los años ochenta se caracterizan por un reforzamiento de la intervención pública desmercantilizadora merced a la consolidación de la protección asistencial en 1984 y 1989 a través de la Ley 31/1984, de protección del desempleo, y del RD-Ley 3/1989 de medidas adicionales de carácter social, respectivamente. A partir de los años noventa y ya entrado el siglo XXI se abre una etapa de «remercantilización» con diversas manifestaciones: se endurecen los requisitos de acceso a la protección del nivel contributivo (véase la Ley 22/1992, de medidas urgentes sobre fomento del empleo y protección por desempleo); se refuerza la esfera mercantil como consecuencia de la desprotección que sufren algunos colectivos en la reforma laboral de 1994; y se extiende la culpabilización de los parados con una plasmación concreta en la modificación del régimen producida de forma tan accidentada en 2002 (véase Real Decreto-Ley 5/ 2002 y Ley 45/2002).

El panorama actual de la acción protectora viene condicionado por los siguientes aspectos. Desde la perspectiva del desempleo como contingencia protegible, cabe destacar diversos fenómenos: primero, la terciarización de la economía la cual trae consigo el surgimiento de una clase nueva, el subproletariado de servicios; segundo, la precarización en el empleo, lo que genera una dificultad adicional en el acceso al nivel contributivo; y, tercero, el colectivo de mujeres trabajadoras, los trabajadores de mayor edad y los más jóvenes, así como los inmigrantes se presentan como las principales víctimas del paro.

Desde un ángulo distinto, el de la acción protectora, se aprecia que frente a lo que sucede en otros ámbitos de la protección social la privatización no parece una amenaza inminente; sin embargo, la asistencia y solidaridad de la esfera familiar sigue resultando decisiva, muy especialmente para los trabajadores más jóvenes. Dentro de la esfera de protección pública, persisten importante ejes de desigualdad: entre parados con y sin derecho a una prestación (diferenciación estrechamente ligada al fenómeno de precariedad en el empleo); entre los beneficiarios del nivel contributivo y los del asistencial (téngase en cuenta que se produce un reforzamiento de los requisitos de acceso al nivel contributivo, mientras que el asistencial toma como referencia la renta familiar), entre géneros (aunque existe una mayor proporción de paradas, la proporción de trabajadoras beneficiarias de la protección es menor) y, en fin, entre los trabajadores por razón de la edad (elevado paro juvenil y expulsión prematura del mercado de trabajo de trabajadores maduros).

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II Identificación de la contingencia

Cualquier intento de identificación de la contingencia de desempleo debe partir del Texto Constitucional. En concreto, la alusión principal se encuentra en el artículo 41 CE que conmina a los poderes públicos a mantener un régimen público de Seguridad Social para garantizar la protección de todos los ciudadanos ante situaciones de necesidad, entre las cuales se menciona expresamente el desempleo. También interesa destacar la previsión de que los poderes públicos desarrollen una política orientada al pleno empleo 40.1 CE. De esta forma, encontramos en la Constitución una referencia a cada una de las dimensiones, pasiva y activa, del desempleo. Al respecto es oportuno señalar que en los últimos años se ha producido una pérdida relativa del peso de las políticas pasivas de empleo frente a las activas, algo particularmente manifiesto en las iniciativas desarrolladas desde el ámbito comunitario donde se insiste en la consecución de un «alto nivel de empleo» (artículo 127 TCE) y se contiene un título específico sobre empleo.

Ya en el plano legal, el artículo 203.1 LGSS identifica la contingencia de desempleo como la situación necesidad de quien pudiendo y queriendo trabajar pierde su empleo o ve reducida su jornada ordinaria de trabajo. A partir de esta definición, cabe identificar tres elementos característicos de aquélla. Primero, la desempleada esta capacitada para trabajar, sólo le falta la oportunidad de hacerlo. Segundo, la trabajadora en paro tiene voluntad de trabajar, lo que cuenta con dos manifestaciones. De una parte, esa voluntad se evidencia, de un modo indirecto, en una doble obligación: una «formal» de inscribirse en la oficina pública correspondiente como demandante de empleo; y otra «material» consistente en la aceptación forzosa de ofertas adecuadas de empleo como consecuencia de una prolongación del tiempo de disfrute de la prestación. Y, de otra parte, se exige también que el paro sea forzoso, es decir, que el desempleo no haya sido voluntario, si bien esta involuntariedad viene matizada por el hecho de que se dé igualmente cobertura a las situaciones de desempleo derivadas de un despido procedente. En fin, el tercer rasgo característico no es otro que la pérdida o reducción, total o parcial, de un empleo ocupado hasta ese momento, con la consiguiente privación del salario. Obsérvese que no basta la mera ausencia de empleo, sino que se requiere haber trabajado y, por tanto, contribuido previamente.

Este último aspecto sirve de criterio clasificador de las situaciones por desempleo. Sin despreciar el interés de otros criterios utilizados por los economistas fundamentalmente como el que diferencia tres clases de desempleo (coyuntural, estacional, estructural), el legislador español opta por la modalidad de pérdida del puesto de trabajo como el referente necesario para la aplicación de un régimen jurídico u otro. Así, se distingue, primero, el desempleo total (pérdida completa del empleo) del desempleo parcial el cual supone una reducción temporal de, al menos, un tercio de suPage 252 jornada ordinaria de trabajo siempre con la correspondiente reducción del salario. Y, segundo, también se acoge la separación del desempleo definitivo (como consecuencia de la extinción de la relación contractual) frente al temporal (la mera suspensión) que necesariamente ha de venir de la mano de la mentada reducción de la jornada.

Por su parte, la acción protectora diferencia, tal y como consagra el artículo 204 LGSS, un nivel contributivo, cuyo objetivo es la provisión de prestaciones sustitutivas de las rentas salariales, y otro asistencial que, como complemento del anterior, atiende situaciones reales de necesidad a través de la garantía de un mínimo de subsistencia en los supuestos previstos en el artículo 215 LGSS, con la particularidad de que su disfrute se subordina a la preexistencia de una prestación contributiva o al cumplimiento de algunos de los requisitos propios de dicho nivel. En ambos casos la acción protectora no se limita al pago de una prestación (denominada subsidio en el nivel asistencial) ni al abono de cotizaciones, sino que también contiene acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional, y otras para el fomento del empleo estable. Por lo demás, la financiación se produce a través de cotizaciones sociales, abonadas por empresarios y trabajadores, y de las aportaciones de Estado.

Señálese para finalizar que la evolución de esta acción protectora revela, por un lado, la complejidad del sistema protector que se ve agravada por la introducción de una nueva modalidad de prestación asistencial, las rentas mínimas de inserción (véase la D.F. 5ª.4 LGSS incorporada por la Ley 45/2002). Y, por otro, también se observa una notable inestabilidad normativa que genera, como es lógico, problemas de aplicación que la jurisprudencia ha tratado de atajar mediante la adopción del criterio de aplicabilidad de la normativa vigente en el momento del hecho causante de situación legal de desempleo (STS 20 de junio de 1996).

III El nivel...

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