La protección por desempleo en España y otros estados europeos

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«LA PROTECCIÓN POR

DESEMPLEO EN ESPAÑA Y

OTROS ESTADOS EUROPEOS»

ANTONIO MÁRQUEZ PRIETO

MTAS, Colección Informes y Estudios

Madrid, 2001 (246 páginas)

El autor del libro, Profesor Titular de

Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

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en la Universidad de Málaga, se ha planteado

ofrecer un análisis completo sobre la problemática

de la protección por desempleo a nivel

europeo, estableciendo entre los diferentes

países estudiados (Alemania, Francia, Italia,

Reino Unido y España) la oportuna relación y

comparación a fin de poder obtener una mejor

comprensión de las soluciones jurídicas respectivas

y, más concretamente, de las correspondientes

al ordenamiento jurídico español.

La obra se estructura en base a cinco capítulos,

además de un conjunto de corolarios

que, dispuestos al final, pretenden incidir, de

forma concisa y clara, en las ideas y conclusiones

principales, intentando compensar así

las dificultades típicas de un estudio significativamente

extenso.

En el primer capítulo, «La protección por

desempleo en el marco de la política de

empleo», comienza el autor señalando que, en

la actualidad, en el marco de la Unión Europea,

asistimos a una revitalización del objetivo

del pleno empleo, objetivo que ha sido reivindicado

expresamente en la Cumbre de Lisboa

de marzo de 2000, habiéndose propuesto

un paquete de medidas liberalizadoras que

afectan a sectores estratégicos y dinámicos,

además del fomento de las políticas activas de

empleo, con especial atención a la formación.

Pero la política de empleo comunitaria no sólo

pretende la adopción de medidas concretas

más o menos directas, sino que dichas medidas

han de estar coordinadas a través de lo

que se denomina «Estrategia Europea para el

Empleo» (EEE).

Por otra parte, las prestaciones por desempleo

no son independientes de las medidas

activas de empleo. En tal sentido, señala

el autor que el Convenio 168 de la OIT

sobre el fomento del empleo y la protección

por desempleo aboga por la coordinación,

estableciendo en su artículo 2 que «todo

Miembro deberá adoptar medidas apropiadas

para coordinar su régimen de protección

contra el desempleo y su política de empleo».

En el capítulo II el autor se ocupa de los

aspectos generales de la protección por desempleo,

señalando que, a efectos de la delimitación

legal del ámbito subjetivo de la protección

por desempleo, algunos Estados,

como Alemania y el Reino Unido, utilizan un

criterio único y universal de inclusión, sin

acepción de niveles, regímenes ni categorías.

Por el contrario, en Francia, Italia y España

los criterios de delimitación del ámbito subjetivo

de protección se refieren de forma diferenciada

a los diversos niveles y regímenes,

quedando excluidos algunos colectivos de

desempleados.

Desde un punto de vista conceptual pueden

diferenciarse dos principales modelos de

protección por desempleo: contributivo y asistencial.

Cada uno de los dos mencionados

modelos plantea importantes problemas a la

hora de ser aplicados en estado puro. Por ello,

los Estados suelen utilizar un modelo mixto,

combinando la técnica contributiva con la

asistencial, mediante la instauración de dos

niveles de protección. Sin embargo, no en

todos los Estados se utiliza dicho esquema

(en Italia, la división corresponde hacerla

entre la protección por desempleo total y la

protección por desempleo parcial).

En lo que respecta a la organización administrativa,

señala el autor que la gestión de la

misma debe atender al principio de coordinación

entre las medidas «activas» y «pasivas»

de empleo. Básicamente, los países cuyos

ordenamientos jurídicos constituyen objeto

de análisis en este trabajo obedecen a dos

modelos, según que exista una Administración

única (sobre todo Alemania, aunque

también España, con matizaciones), o diferenciada

para gestionar tanto la política de

empleo como la protección por desempleo

(Italia, Francia y Reino Unido).

El capítulo III está dedicado al nivel contributivo

de protección por desempleo. En primer

lugar, el autor analiza los requisitos exigidos.

En todos los ordenamientos jurídicos

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analizados, el beneficiario debe encontrarse

en situación real de desempleo.

Un segundo requisito exigido es el de la

involuntariedad. En nuestro país, la regulación

del requisito de involuntariedad se

caracteriza por guardar un ponderado equilibrio

entre los supuestos en que su ausencia es

merecedora de reproche y aquellos otros en

que su exigencia se ve relativizada.

El tercer requisito exigido es el de una

cotización mínima previa. Sin embargo, la

realidad es que la cuantía de las cotizaciones

?como la duración y cuantía de las prestaciones

? no suele obedecer a cálculos estrictamente

actuariales. En este sentido, cada uno

de los ordenamientos jurídicos ha de adoptar

una decisión de equilibrio ente dos intereses

contrapuestos: el interés de proteger al trabajador

desempleado y el interés de proteger la

viabilidad económica del sistema.

En lo que se refiere a la forma de determinar

la duración de la prestación, señala el

autor que el ordenamiento jurídico español

ofrece una solución intermedia entre los criterios

exclusivamente objetivos ?utilizados

por Italia y Reino Unido?, y los criterios subjetivos

?es decir, combinar la cotización personal

y la edad, como hacen Alemania y Francia

?. Así, aunque se valora el dato de la cotización

personal ?lo que constituye también

una medida de racionalización del coste?, no

se tiene en cuenta la otra circunstancia subjetiva

valorada en Alemania y Francia: la

edad.

Acerca de la determinación de la cuantía,

de la comparación del ordenamiento jurídico

español con los de los otros países analizados,

extrae el autor las siguientes reflexiones: 1ª)

es similar el mecanismo español de determinación

de la cuantía al utilizado en los otros

países -excepto el Reino Unido-, consistente

en la aplicación de porcentajes a un salario o

base de referencia, así como el establecimiento

de topes; 2ª) como en los otros países, la

base reguladora guarda relación directa con

los salarios en activo, ya que se utiliza la

media de las bases de cotización más recientes;

3ª) los porcentajes son igualmente comparables

a los de los Estados aludidos; y en

cuanto a su reducción a partir del primer

semestre, se trata de una solución igualmente

presente en Francia e Italia.

Respecto a la intensidad protectora, un

análisis comparativo de las tasas de sustitución

(adecuadamente contextualizadas a

nivel nacional y europeo, según las distintas

rentas salariales, situaciones familiares, etc.)

permite afirmar la suficiencia de las prestaciones

en España, en relación a los otros países

europeos. Aún así, considera el autor

inadecuado ?desde un punto de vista proporcional

? que a los niveles salariales más altos

les corresponda una tasa de sustitución superior

a la de los niveles intermedios, aunque

sea por poca diferencia.

El capítulo IV está dedicado al segundo

nivel de protección. En cuanto a los requisitos

de acceso al mismo, el dato más característico

es la exigencia de la situación de desempleo.

Por lo que respecta a las situaciones específicas

de desempleo protegidas, destaca el autor

la enorme complejidad del nivel «asistencial»

de protección por desempleo en España. Si

bien es cierto que el «régime de solidarité»

francés diversifica su protección en tres prestaciones

distintas, el régimen español se presenta

excesivamente fragmentado, como consecuencia

de una evolución histórica en la

que, partiendo de una protección dispensada,

al principio, a un colectivo reducido, se fueron

añadiendo posteriormente otras situaciones

protegidas a las ya existentes, en lugar de

unificar y simplificar, hasta llegar a la situación

actual.

La carencia de ingresos suficientes, como

segundo requisito, suele exigirse tomando en

consideración, no sólo los ingresos del interesado,

sino también los del cónyuge no separado

-noción en la que también suele incluirse

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al conviviente de hecho-. En el caso español se

tienen en cuenta sólo los recursos económicos

del interesado, a efectos de no superar el límite

máximo mensual. Considera el autor que

este criterio favorece a los beneficiarios cuyo

cónyuge obtenga ingresos de cuantía suficientemente

apreciable. Sin embargo, el criterio

español puede también producir resultados

injustos en los casos en que las únicas

rentas de la unidad familiar las perciba el

solicitante.

El período de calificación ?o cotización?,

que constituye el tercer requisito, suele exigirse

tanto de forma explícita como implícita,

siendo esta segunda modalidad bastante

extendida, consistente en exigir haber agotado

con anterioridad la prestación contributiva,

para cuyo disfrute hubo de acreditarse

necesariamente el período mínimo de cotización

obligatoria. En España sólo existen dos

colectivos protegidos por la prestación asistencial

a los que no se les exime de la cotización

previa: los liberados de prisión y los pensionistas

de invalidez permanente que pierdan

su prestación tras un expediente de revisión

?colectivos de escasa representatividad

en el conjunto.

En cuanto a la duración, los distintos

ordenamientos jurídicos han optado, en

general, por atribuir duración indefinida

para el percibo del subsidio de desempleo

sólo a aquéllos que ya han percibido ?y agotado

? la prestación contributiva, reduciendo

considerablemente la duración para otras

categorías de beneficiarios, lo cual, según el

autor, resulta criticable. Sólo en el Reino

Unido la duración de la prestación es indefinida

para cualquier desempleado, independientemente

de su cotización previa ?y consiguiente

disfrute de la prestación contributiva

?, siempre que se cumpla el requisito de

carecer de ingresos suficientes. En el ordenamiento

jurídico español, la duración de los

subsidios constituye el flanco más débil del

segundo nivel de protección, debido su carácter

limitado.

En lo que respecta a la determinación de

la cuantía, algunos Estados -?como Alemania

y Francia? no siguen un criterio suficientemente

adecuado, ya sea porque toman

como referencia los ingresos salariales anteriores,

ya sea porque no se adaptan adecuadamente

a la situación de necesidad a proteger.

Los subsidios por desempleo aplicados

en España consisten en una cantidad fija

para todos los solicitantes igual al 75% del

SMI vigente en cada momento, referencia

que el autor juzga positivamente, constituyendo

para él un mínimo que no puede ser

reducido. También cita al Reino Unido como

ejemplo de adaptación a la situación de necesidad

protegida, agregando la finalidad de

fomento del empleo, ya que a partir de 1996

la atención que merece la situación de necesidad

ha querido conciliarse con un bono

innovador de retorno al empleo. Se trata de

un incentivo para que los desempleados y

sus cónyuges acepten trabajos a tiempo parcial.

Si como consecuencia de los ingresos

que esos trabajos les proporcionan, comienzan

a perder parte de sus prestaciones, el

50% de esa reducción será utilizada para ser

posteriormente invertida en una suma global

?bono de retorno al empleo? de hasta 100

libras en el momento en que el beneficiario o

su cónyuge consigan un trabajo a tiempo

completo.

Termina este capítulo con una referencia a

las prestaciones de tipo asistencial que

siguen a las del segundo nivel. Se trata de los

ingresos mínimos garantizados y de las rentas

de inserción propiamente dichas cuya

diferencia principal radica en que estas últimas

sitúan el objetivo de inserción profesional

en primer lugar, orientándose a la lucha

contra la exclusión social por medio de una

pluralidad de técnicas que, junto a las de tipo

económico, incluye una gran variedad de

prestaciones de carácter público.

En el último capítulo, el autor plantea

supuestos específicos de protección por desempleo.

El primero de ellos se refiere a la pro-

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tección del empleo amenazado: el desempleo

parcial y temporal, abordando el autor el

estudio de la protección por desempleo en los

casos en que, de forma atípica, se orienta a

ayudar a las empresas que atraviesan períodos

de crisis. La ayuda económica dispensada

a la empresa tiene, como fin último, apuntalar

los puestos de trabajo en peligro, por lo

que puede ser considerada un instrumento de

protección por desempleo de carácter preventivo.

La reducción de jornada y la suspensión de

los contratos de trabajo, en ambos casos de

carácter temporal, constituyen las dos medidas

mediante las cuales se pretende aliviar la

carga económica de las empresas en crisis,

instituyéndose así, de cara a los trabajadores,

tanto el «desempleo parcial» como el «desempleo

temporal», con sus correspondientes

prestaciones.

España comparte, a este respecto, la solución

legislativa del Reino Unido, caracterizada,

en primer lugar, por la ausencia de ayudas

económicas directas a las empresas y, en

segundo lugar, por la consideración como desempleados

de los trabajadores afectados por

la reducción temporal de la jornada o la suspensión

temporal del contrato de trabajo, sin

diferencia alguna respecto a cualquier otro

parado, salvo la forma de calcular la cuantía

de la prestación.

A continuación, el autor estudia los subsidios

de prejubilación que, entre los países

analizados, sólo Alemania, Francia y España

los contemplan. El ordenamiento jurídico británico

no contempla ninguna medida protectora

en dicho sentido, ni tampoco existe en

Italia, salvo una mayor duración, establecida

para los trabajadores mayores, respecto de

una de las prestaciones de carácter especial:

la indemnización de movilidad. La principal

diferencia entre lo subsidios de prejubilación

existentes en Alemania y Francia, de una

parte, y España, de la otra, consiste en que,

mientras los primeros países arbitran los

mencionados subsidios tanto en el nivel contributivo

como en el de asistencia, lo subsidios

de prejubilación españoles son de carácter

asistencial.

Por último, se ocupa el autor del trabajo

precario, señalando que la protección por desempleo

no se acomoda, por lo general, a las

formas de empleo precario o atípico, fundamentalmente

los contratos temporales y el

trabajo a tiempo parcial. Los distintos sistemas

de prestaciones por desempleo analizados

exigen, en sus dos niveles de protección -

salvo alguna excepción, en el caso del Reino

Unido-, un período de cotización previo cuyo

establecimiento responde al esquema de los

contratos duraderos y a tiempo completo,

requisito que dificulta seriamente el acceso a

las prestaciones en los supuestos en que el

trabajo anterior se caracteriza por una baja

densidad temporal ?es decir, poca cantidad

de trabajo por unidad de tiempo?. Es, pues

imperioso, según el autor, un replanteamiento

de la situación, que no sólo es preocupante

a nivel individual, debiendo calibrarse adecuadamente

la amenaza que el empleo precario

supone para la salubridad económica del

sistema ?no sólo de protección por desempleo,

sino de protección social en general?, en un

escenario en que las prestaciones por desempleo

se han introducido de lleno «en el circuito

de la movilidad laboral extraempresarial»

?con los consiguientes aumento del gasto en

prestaciones y disminución de ingresos en

cotizaciones?.

El libro supone una aportación muy interesante

al estudio de la protección por desempleo,

con un análisis comparativo entre

los cinco grandes países de la Unión Europea,

entre los cuales está España, permitiendo

así valorar nuestro sistema de protección

por desempleo en relación al de los otros

cuatro.

GUILLERMORODRÍGUEZFOLGAR

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