Propuestas para una reforma

AutorSantiago Lago Peñas/Xoaquín Fernández Leiceaga/Patricio Sánchez Fernández/Xoaquín Álvarez Corbacho
Páginas79-90

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La reforma del FCI se plantea como una necesidad que ha llegado el momento de atender. Desde el ámbito académico existen propuestas y orientaciones desarrolladas en la última década y que arrancan con los trabajos de Utrilla (2004) y Atienza et al. (2008). En este sentido, cabe destacar la contribución de Fernández y Delgado (2008), que propone elevar la dotación del FCI hasta el 0,5% del PIB y reducir a tres las variables de reparto: población, PIB per cápita y necesidades de inversión. Ambos autores plantean en un trabajo posterior una propuesta de reforma para el contexto de crisis económica, con la perspectiva conjunta de los fondos europeos y un nuevo instrumento estatal de solidaridad63. Con este propósito, eligen como comunidades beneficiarias las de renta per cápita inferior a la media española y realizan un reparto según cuatro variables transparentes y tres escenarios distintos (Fernández y Delgado, 2010).

Otro trabajo de interés es el de Cubel y Gispert (2010). Estas autoras realizan una simulación múltiple, planteando hasta 30 escenarios diferentes con una dotación del FCI igual a la existente en ese momento o hasta 2,5 veces dicho montante. Como variables de reparto consideran la población, el paro, el PIB per cápita, el gasto en I+D, el capital físico y el capital humano. Igualmente, Egea e Illán (2010) estudian la capacidad redistributiva del FCI en el periodo 2002-2006, para lo que consideran varios escenarios con diferentes ponderaciones para las variables de población, PIB per cápita y tasa de paro. De manera complementaria, Ogando et al. (2010) reflexionan acerca de la necesidad de reforma del FCI. En concreto, plantean una modificación de los criterios de elegibilidad susceptibles de ser aplicados para determinar las regiones beneficiarias, para lo que construyen indicadores que permiten sustituir al PIB per cápita como medida de desigualdad64.

Bajo estas premisas, nuestra propuesta de reforma pretende garantizar que el FCI pueda cumplir el papel previsto en la Constitución de 1978, encaminado a la corrección de desequilibrios territoriales mediante actividades de inversión. Con el horizonte de reducción sustancial del papel de los fondos europeos de desarrollo regional en la financiación de las regiones españolas se trata de reconfigurar el FCI actual para que pueda convertirse en un verdadero Fondo Interterritorial de Desarrollo Regional (FIDER).

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Con esta finalidad, consideramos imprescindible un incremento sustancial de los recursos y una mayor estabilidad temporal de los mismos, la selección de las comunidades receptoras con criterios explícitos y una revisión de las variables de asignación para garantizar mejor la equidad y la eficiencia. Estas modificaciones en lo referente a determinación y asignación de recursos implican una revisión en profundidad de los procedimientos de planificación, gestión y evaluación que conviertan al nuevo FIDER en un instrumento eficiente al servicio del desarrollo regional. A lo largo de las siguientes líneas se exponen las principales características en su desarrollo.

4.1. La determinación de los recursos globales del FCI

Los recursos que cada año alimentan al FCI dependen de la inversión civil nueva de la Administración General del Estado, AGE. Esta variable es una proporción tendencialmente decreciente de los gastos no financieros de esa Administración, aunque esta pauta pueda ser enmascarada por su acusado comportamiento cíclico65. Son dos los procesos que explican esa caída: la descentralización y la externalización de actividades.

La AGE se configura progresivamente como hacienda de transferencias: pensiones y atención al desempleo, aportación de recursos a otras Administraciones. Adicionalmente, existen algunas políticas de promoción económica de carácter sectorial, con frecuencia financiadas con fondos europeos de carácter finalista e instrumentadas por medio de subvenciones a unidades económicas, y las políticas de infraestructuras e innovación. La base de cálculo del FCI gira, de esta forma, casi en exclusiva sobre las inversiones en infraestructuras. Por otro lado, la inversión pública se externaliza progresivamente fuera del ámbito presupuestario consolidado. En los últimos 10 años el sector público empresarial y fundacional ha supuesto en torno a la mitad o más de la inversión del sector público, con una clara tendencia al ascenso66. De esta forma, la base de cálculo del FCI se estrecha progresivamente, conforme va ganando importancia la atribución de la actividad inversora pública al sector empresarial.

Nuestra propuesta es que el volumen de fondos a disposición de las comunidades beneficiarias se incremente sustancialmente, en la línea sugerida por Herrero et al. (2011), y que su evolución en el tiempo dependa de una base de cálculo más amplia y con menor variabilidad cíclica que la inversión real civil nueva (Utrilla, 2011; Fernández y Delgado, 2008). Otro aspecto que se debe reformar se centraría en vincular el FCI a los gastos no financieros de la AGE, consolidados, en créditos iniciales, en media móvil aritmética del ejercicio que se presupuesta y de los dos anteriores: una variable presupuestaria, de base muy amplia y menor variabilidad cíclica, escasamente afectada por la externalización de actividades de inversión67.

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En lo que se refiere al porcentaje que se debe considerar, el 1% de los GNF permitiría situar al FCI en los volúmenes máximos alcanzados desde 1990. Su aplicación al periodo 1990-2013 con esta base produce un 28% adicional de recursos68, con una amortiguación considerable de la variabilidad media anual (de un 5,9 a un 2,8%) y del componente cíclico. Si el objetivo fuese compensar la caída de los fondos europeos de desarrollo regional que tendrá lugar a partir del ejercicio 2013, el porcentaje de los GNF de la AGE en el FCI debería aumentar al 2%69. En relación con la media del periodo 1990-2013, los recursos aumentarían un 156%, hasta los 3.049 millones de euros. En el Gráfico 4.1. comparamos estas propuestas, con los datos del ejercicio de 2010, con las de Fernández y Delgado (2008)70.

Gráfico 4.1. Comparación en los resultados de distintas propuestas para el FCI en 2010.

Notas: Cifras expresadas en millones de euros de 2011. Fuente: Elaboración propia.

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4.2. La distribución de los recursos

La asignación de recursos entre comunidades mejoraría con criterios explícitos de selección de las beneficiarias y con una revisión a fondo de las variables distributivas para garantizar que reflejan adecuadamente la necesidad o coste de la inversión pública. No parece, en cambio, que exista un problema de excesiva variabilidad anual del reparto de los fondos recibidos por cada Comunidad ni que exista un impacto severo por la pérdida de la condición de beneficiaria (Utrilla, 2009). La media anual de variación es de solo el 1,05%, y en ninguna autonomía supera el 2%. Solo en dos de las 100 observaciones (10 ejercicios, 10 comunidades) se supera el 3%. El uso de medias móviles de cinco o 10 años para la consideración de algunas variables y el carácter estructural de otras (superficie, dispersión) contribuye decisivamente a esa estabilidad.

Es posible actualizar y mejorar el funcionamiento del sistema, con dos cambios de fondo. En primer lugar, se debería recoger expresamente en la ley el criterio de selección de Comunidades Autónomas beneficiarias. Proponemos utilizar como criterio diferencial la renta por habitante media española (Fernández y Delgado, 2008), siendo beneficiarias las regiones que se encuentren por debajo de la misma. Produciría un resultado aceptable en términos políticos, manteniendo el grueso de las comunidades beneficiarias actuales71; encaja mejor con el papel del FCI (corrector de las desigualdades internas) y está al margen de las vicisitudes de la ampliación de la UE, que provocará nuevos efectos estadísticos. Se utilizaría la media de los últimos tres años disponibles, usando el Valor Añadido Bruto (VAB) a coste de factores por habitante, para el conjunto del periodo de programación72.

En segundo lugar, conviene hacer efectivas las previsiones de la ley vigente y proceder a su revisión, aplazada demasiado tiempo73. Las variables geográficas contempladas (dispersión, superficie, insularidad) son, a priori, relevantes (Herrero et al., 2011) y aparecen como variables de

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reparto del fondo de garantía del sistema de financiación autonómico74, aunque con pesos diferentes75. Pero sus ponderaciones son al menos discutibles; y es posible que otras variables también merezcan ser tenidas en cuenta.

La variable población podría ser mejorada sensiblemente como indicador de necesidad si tomamos en consideración los cambios ocurridos en las competencias autonómicas con la incorporación generalizada de la educación, la sanidad o los servicios sociales. La ponderación del sistema de financiación autonómica acordado en 2009 (De La Fuente, 2010) otorga implícitamente un peso en las competencias autonómicas de un 21,13% a la educación, de un 8,76% a los servicios sociales, de un 39,1% a la sanidad76y de un 30,9% a las restantes funciones, y utiliza agregados poblacionales...

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