Comentarios de las propuestas políticas de mejora del autogobierno de Catalunya
| Autor | Jaume Vernet i Llobet/Josep M. Castellà Andreu |
| Cargo | Catedrático de derecho constitucional de la Universidad Rovira i Virgili/Profesor titular de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona |
| Páginas | 455-480 |
CRÓNICA
COMENTARIOS DE LAS PROPUESTAS POLÍTICAS
DE MEJORA DEL AUTOGOBIERNO
DE CATALUNYA
Jaume Vernet i Llobet
Catedrático de derecho constitucional de la Universidad Rovira i Virgili
Josep M. Castellà Andreu
Profesor titular de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
I. Introducción
El debate político sobre las perspectivas de desarrollo del autogobierno en Cata-
lunya ha atravesado en los últimos años dos etapas diferenciadas. La primera tuvo
como momento culminante la creación de una Comisión de estudio en el Parlamen-
to de Catalunya para la profundización del autogobierno, creada por Resolución del
Pleno de 14 de noviembre de 2000.1Esta Comisión oyó los pareceres de distintos
expertos y de los representantes o responsables de varias instituciones u órganos cata-
lanes en distintas comparecencias durante 2001.2A lo largo de los primeros meses
del año 2002 el Gobierno y las fuerzas políticas de la oposición publicaron sendos
documentos con las propuestas en relación con el autogobierno que habían presen-
tado a la Comisión. Los diferentes documentos deseaban contribuir al debate públi-
co iniciado sobre la valoración de los años de autogobierno transcurridos y las ten-
dencias de evolución que se vislumbraban. La Comisión finalizó sus trabajos con la
Autonomies, núm. 29, noviembre de 2003, Barcelona.
1.
La Comisión, creada de acuerdo con el art. 49.1 del Reglamento del Parlamento, fue
fruto de la resolución presentada por los grupos parlamentarios de CiU, PSC-CpC, ERC e IC-V.
El objeto de la Comisión fue «la elaboración de un informe en el que se realice una valoración de
los resultados de la aplicación del Estatuto de autonomía y de otras disposiciones reguladoras del
autogobierno, así como la consideración y propuesta de las líneas de reforma y desarrollo de la le-
gislación estatal y autonómica para la profundización del autogobierno». Asimismo se señalaba
que podría contar con la asistencia de expertos y que debería finalizar su informe antes del 30 de
junio de 2001. Se encuentra reproducida en el Documento de la Comisión de Estudio para la
profundización del autogobierno, en el cual también fueron recogidas las distintas propuestas.
Ver Boletín Oficial del Parlamento de Catalunya. VI Legislatura, jueves 5 de diciembre de 2002,
núm. 366.
2. La Comisión estaba constituida por 4 diputados del GP CiU, 3 del GP PSC-CpC, 2 de los
grupos parlamentarios del PPC y de ERC, respectivamente, y 1 del GP IC-V y asistida por el letrado J.
Vintró. Celebró 19 sesiones entre el 1 de febrero de 2001 y el 19 de noviembre de 2001. Comparecie-
ron los autores de los informes solicitados, los profesores E. Aja, E. Albertí, E. Argullol, M. Ballbé, J.
Ferret, M. Gerpe, F. Requejo y J. Vernet. Además, lo hicieron a petición del Gobierno el conseller en
cap A. Mas y la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales N. De Gispert, y a petición de
la Comisión lo hicieron los vocales de la Comisión Mixta de Transferencias Administración del Estado-
Generalidad, señores S. Goya, R. Montañà y X. Sáez. El Parlamento ha publicado los dictámenes
de los expertos en el volumen Estudios sobre el autogobierno de Catalunya, Publicaciones del Parlamen-
to de Catalunya, Barcelona, 2003.
aprobación de un Informe.3La segunda etapa se inició en abril de
2003, a partir de
una de las líneas apuntadas en la fase anterior, con las propuestas de reforma del Es-
tatuto efectuadas por cuatro de las cinco fuerzas políticas parlamentarias de Cata-
lunya (CiU, PSC-CpC, ERC e ICV) y el informe del Instituto de Estudios Auto-
nómicos.
4
Los procesos electorales pendientes (elecciones autonómicas, en
noviembre de 2003, y generales, en marzo de 2004) serán determinantes para la
concreción de estas últimas propuestas de elaboración de un nuevo estatuto de au-
tonomía, que no serán objeto de estudio en el presente trabajo.
El debate sobre las perspectivas de mejora del autogobierno se inicia veintidós
años después de la aprobación de la Constitución y veintiuno de la del Estatuto.
Con dichas normas, como es sabido, se ha construido lo que ha venido denominán-
dose Estado autonómico y, con el Estatuto, se ha reinstaurado definitivamente la
Generalidad de Catalunya, tras su restablecimiento provisional un par de años an-
tes. Con posterioridad a este período de tiempo, todo el mundo coincide en que el
rodaje de la autonomía está estabilizado, y la mayoría de las fuerzas políticas catala-
nas estima que la concepción vigente sobre el autogobierno se encuentra ya agotada
y es preciso establecer sus nuevos horizontes.
Las líneas que siguen pretenden comentar y valorar las ideas y propuestas más
significativas que se hicieron en el documento elaborado por el Gobierno de la Ge-
neralidad titulado «Millora de l’autogovern»,5así como en los otros dos documentos
presentados respectivamente por los partidos de izquierda —PSC-CpC, ERC e ICV
(«Catalunya i l’autogovern. Perspectiva 2008», citado en adelante como DI) y por el
PPC («Más autogobierno/Més autogovern», en adelante DPP). Utilizaremos como
guía de la exposición el documento del Gobierno (en lo sucesivo DG), puesto en re-
lación con los otros documentos políticos presentados a la Comisión parlamentaria.
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3. El estudio está dividido en tres bloques: valoración del desarrollo del Estado de las autono-
mías y de la aplicación del Estatuto de autonomía de Catalunya; objetivos generales de la profundiza-
ción del autogobierno, y vías y ámbitos para la profundización del autogobierno. Ésta es la parte más
importante del trabajo, donde se contienen las propuestas concretas, la cual se divide, a su vez, en cin-
co ámbitos: 1. Ampliación y activación de las competencias de la Generalidad; 2. Pleno reconoci-
miento de los principios de autonomía territorial, plurinacionalidad y plurilingüismo; 3. Institucio-
nalización de la participación de la Generalidad en la Unión Europea y en las relaciones
internacionales; 4. Mejora del funcionamiento de las instituciones de la Generalidad, y 5. Ampliación
del reconocimiento de los derechos y deberes de los catalanes. La metodología adoptada consiste en
confeccionar un listado de las materias que sería preciso modificar y las vías normativas para ello. Éstas
abarcan la reforma estatutaria, las leyes del art. 150.1 y 2 CE y las leyes competenciales del Estado, las
leyes básicas y otras reguladoras de órganos del Estado. En otros casos se mencionan las leyes del Parla-
mento, y en última instancia acuerdos políticos. La problemática de la financiación queda excluida ex-
presamente del estudio, por haber sido objeto de otra comisión en 1999.
4. Informe sobre la reforma de l’Estatut, Barcelona, IEA, 2003. El Informe ha sido coordina-
do por el entonces director del Instituto A. Bayona con la colaboración de una comisión académica
integrada por los profesores E. Albertí, E. Argullol, J. Ferret y C. Viver. Las propuestas de los
partidos se encuentran disponibles en <www.convergencia.org/locals/img/general/nouestatut.pdf>;
<www.psc.es/404.htm>; <www.esquerra.org/arxius/estatut03.pdf>; www.iniciativa.info/docu-
ments/basesestatut.pdf >.
5. Según indica el Informe de la Comisión de estudio, para la elaboración de las propuestas de
este documento se contó con la colaboración del siguiente «equipo técnico»: E. Albertí, E. Argullol, A.
Bayona, J. Ferret y J. Vintró. Sin embargo, el documento no menciona ninguna autoría; sólo indica la
edición por la Generalidad de Catalunya.
De entrada hay que dejar claro que el concepto de autogobierno de que parten
los tres documentos no se define explícitamente en ninguno de ellos. De esta for-
ma, se realizan propuestas que derivan de diversas concepciones. Ello debe tenerse
en cuenta al comparar los distintos documentos y explica, por un lado, el grado de
atrevimiento de las propuestas y, por otro, alguna de las inconsistencias que surgen
de su comparación.
Por eso creemos conveniente comenzar por sistematizar los elementos básicos
que caracterizan a la noción de autogobierno en opinión de buena parte de los estu-
diosos por ser los que tendremos en cuenta en el análisis de las propuestas. Así, ésta
hace referencia, por una parte, a la garantía, en el plano del bloque de la constitu-
cionalidad, de las distintas vertientes sobre las que se proyecta el autogobierno cata-
lán: autonomía institucional y organizativa para la creación de instituciones po-
líticas, autonomía normativa con el establecimiento de un ordenamiento jurídico
propio, autonomía administrativa y ejecutiva para la gestión de las competen-
cias propias, incluso las legislativas y de dirección política propia (autonomía polí-
tica), y autonomía financiera que le otorga una creciente capacidad de gasto y de
ingreso. Por otro lado, el autogobierno hace referencia a la participación de las insti-
tuciones catalanas en la toma de decisiones del Estado así como de organizaciones
internacionales. Los diferentes documentos hacen hincapié en varios puntos del
concepto de autogobierno. En este sentido, cuando se habla de mejorar o profundi-
zar en el autogobierno, lo que se pretende es básicamente incrementar el poder po-
lítico de que se dispone por la vía del aumento directo o indirectamente a través de
la disminución de los obstáculos que limitan el ejercicio del poder.
II. Fundamentación teórica de las propuestas
1. Valoración del camino recorrido
Los documentos que comentamos de forma coincidente parten, es importante
subrayarlo, del reconocimiento y de la valoración positiva del camino recorrido
hasta ahora y de lo que han supuesto para Catalunya más de veinte años de autogo-
bierno: el período de autonomía más largo y de mayor intensidad de nuestra histo-
ria moderna (DG, p. 12; DI, p. 5; DPP, punto 2); es decir, desde 1714 y toda la
edad contemporánea.
Ello ha sido posible en el marco de la Constitución de 1978 y del Estatuto de
autonomía de 1979. En primer lugar, por el interés en alcanzar un amplio consenso
constitucional en la aprobación de la Constitución vigente entre las fuerzas políti-
cas presentes en las Cortes constituyentes, formadas tras las primeras elecciones de-
mocráticas de 1977, y también, evidentemente, por el contenido del propio pacto
constitucional. En segundo lugar, porque el consenso se extendió al Estatuto de au-
tonomía. Es importante destacar la importancia del Estatuto —como pacto estatu-
tario— porque en el sistema constitucional español, y a diferencia de otros ordena-
mientos compuestos que también conocen esta categoría normativa, el Estatuto
completa la Constitución en aquellos puntos no decididos directamente por ella.
Por ello puede hablarse de la función constitucional del Estatuto («norma institu-
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 457
cional básica de la comunidad autónoma», según el art. 147.1 CE), pese a su apro-
bación formal por ley orgánica (art. 81 CE). Al respecto, P. Cruz Villalón, ya en
1981, hablaba de la «desconstitucionalización territorial» como característica del
modelo autonómico, que por consiguiente tiene una naturaleza normativa comple-
ja y necesariamente abierta. Como ha resaltado ampliamente la doctrina científica
(entre otros, M. A. Aparicio Pérez) y pone de relieve el documento del Gobierno, el
Estado autonómico constituye un «modelo abierto y flexible» (DG, p. 14), lo que
permite desarrollos en sentido diverso, y que nosotros sistematizamos en dos gran-
des ejes.
El primero relaciona a las comunidades autónomas con el Estado, según el
grado de reparto del poder entre ambos entes. Así, el sistema resultante será más o
menos autonomista, según el poder alcanzado por las comunidades autónomas, en
relación con el que ostenta el Estado central. El segundo eje compara las comunida-
des autónomas entre sí, según los poderes que ejercen unas comunidades autónomas
en relación con las demás. Este último eje caracteriza al sistema autonómico, según
el sesgo más o menos heterogéneo o asimétrico entre las comunidades autónomas.
Así, por un lado, en los últimos años, el autogobierno de Catalunya se ha visto
incrementado por la aprobación de varias normas estatales, en particular de la Ley
orgánica 7/1997, llamada de transferencia de la policía de tráfico a Catalunya (se-
gún el art 150.2 CE), que profundizan en el carácter heterogéneo y autonomista del
sistema autonómico.
Por otra parte, todas las comunidades autónomas se han visto afectadas, con ca-
rácter general, por la reforma de la Administración del Estado, a través de la Ley
6/1997, de organización y funcionamiento de la Administración general del Esta-
do; por la previsión en el plano legislativo de la participación de las comunidades
autónomas en la toma de decisiones comunitarias, según la Ley 2/1997, a través de
la Comisión de asuntos de la Unión Europea; por la reforma del sistema de finan-
ciación de las comunidades autónomas de régimen ordinario (LO 7/2001, de refor-
ma de la LOFCA, y Ley 21/2001, de medidas fiscales del nuevo sistema de finan-
ciación de las comunidades autónomas de régimen común). En estos casos, se ha
mejorado el nivel de autogobierno de forma homogénea para todas las comunida-
des autónomas.
Además, el Estado ha aprobado leyes de contenido básico para la regulación de
importantes sectores materiales (asociaciones, universidades y formación profesio-
nal) que desde la vertiente competencial implican una intervención estatal y auto-
nómica (entre otros, los subapartados 1 y 30 del art. 149.1 CE) que modula el con-
tenido efectivo del autogobierno. La normación básica ha sido desde el comienzo
uno de los caballos de batalla entre Estado central y comunidades autónomas por la
limitación y vaciado de competencias que pueden comportar unas leyes básicas
muy detalladas, con lo que nos movemos generalmente en un sentido centralizador
y homogeneizador.
A finales de diciembre de 2001 fue aprobado el traspaso de la competencia de
sanidad a las comunidades autónomas a las que aún no había sido traspasada, con
lo que se vino a completarse sustancialmente el traspaso de las grandes competen-
cias estatutarias, equiparando el nivel competencial entre las comunidades autóno-
mas. Se trata de una igualación del autogobierno al alza.
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A todo ello cabe añadir la aprobación o tramitación de varios proyectos de ley
que también inciden sobre títulos competenciales de la Generalidad, como la cali-
dad de la educación o la coordinación sanitaria, de forma destacada. Precisamente
el contenido de algunas de estas normas parte de un criterio más centralizador y ho-
mogeneizador, por lo que en la actualidad es posible hablar de una parada autonó-
mica (cuando no de un retroceso) en la línea que otras normas anteriores ya habían
iniciado. Todo lo cual ha dado una intensidad superior a algunas reivindicaciones
de autogobierno en Catalunya y justifican una creciente insatisfacción respecto al
grado de autonomía alcanzado.
En el ámbito interno de Catalunya, el Parlamento ha aprobado leyes que han
concretado competencias previstas y han supuesto el ejercicio efectivo del autogo-
bierno. Así, se ha dictado la Ley 2/1995, de iniciativa legislativa popular, que ha re-
forzado las vías de participación ciudadana; o la proliferación de leyes en materia ci-
vil, que han venido a desarrollar dicha competencia; o finalmente la previsión de
instituciones tales como el Consejo Audiovisual de Catalunya.
Por el contrario, no se ha legislado sobre competencias asumidas. Así, por ejem-
plo, no se ha aprobado todavía la ley electoral catalana, ni tampoco se ha abordado
la reorganización territorial interna con carácter general.6Así lo han resaltado de
forma crítica los documentos de los partidos de izquierda (DI, p. 8) y del PPC
(DPP punto 5, detecta hasta 21 campos de inactuación legislativa).
En estos dos tipos de supuestos que acaban de mencionarse, tanto por la actua-
ción autonómica como por la inactuación del Parlamento, se produce una diferen-
ciación entre comunidades autónomas que es consecuencia lógica del ejercicio de la
autonomía y carece, como hemos visto en los casos anteriores, de una motivación
exclusivamente ajena.
En definitiva, podemos constatar avances y retrocesos en el camino hacia la ob-
tención de mayores cuotas de autogobierno y del ejercicio de la autonomía alcanzada.
Naturalmente, el desarrollo legislativo tiene mucho que ver con la coyuntura
política en la que se producen los documentos y el trabajo de la Comisión de estu-
dio del Parlamento y, sin duda, los condiciona. En la actualidad, el Gobierno cen-
tral dispone de una cómoda mayoría absoluta parlamentaria desde 2000, mientras
el Gobierno de la Generalidad se ha encontrado en una situación de mayoría relati-
va en el Parlamento de Catalunya (VI legislatura, 1999-2003), por lo que ha debi-
do contar con el apoyo de otros grupos parlamentarios para poder desarrollar su ac-
ción de gobierno con cierta estabilidad política. En este sentido, cualquier
propuesta de acción normativa no puede ignorar el entorno político en el que pre-
tende desenvolverse.
Así pues, las diferencias entre los documentos afectan tanto a la valoración del
ejercicio del autogobierno desempeñado hasta la fecha como al modo de afrontar
los retos del futuro a partir de las posibilidades que ofrece el modelo vigente y de los
déficits detectados.
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 459
6. Sólo se ha establecido en la Val de Aran y parcialmente en las Tierras del Ebro. No han faltado
varias tentativas, entre otras, el informe bastante contestado elaborado por una comisión de expertos
creada por el Gobierno, a iniciativa de los grupos parlamentarios, para la citada finalidad, en diciem-
bre de 2000.
2. Los déficits del autogobierno
El documento del Gobierno resalta que el desarrollo del Estado autonómico se
ha realizado siguiendo una opción generalizadora y homogeneizadora (DG, p. 14),
y también, aunque no se diga explícitamente, en un sentido limitado de la autono-
mía (DG, p. 12). Así lo entendemos a partir de afirmaciones como «el ejercicio ex-
cesivamente amplio y en clave uniformizadora de las competencias estatales», «la
práctica inexistencia de competencias exclusivas o plenas», «el uso exagerado de las
competencias básicas estatales» o «la inoperancia de previsiones estatutarias que han
quedado inéditas» (DG, p. 13). Para los partidos de izquierda no se han explorado
todas las potencialidades de la Constitución y del Estatuto en la interpretación ex-
pansiva que ha hecho el Estado del bloque de la constitucionalidad (DI, p. 5 y 8).
Creemos que, con la experiencia acumulada, es más importante hacer hincapié
en el carácter sustancialmente homogeneizador y de perfil políticamente limitado
de la autonomía que insistir en la opción generalizadora a todos los territorios del
Estado y la «multiplicación» de comunidades autónomas (en palabras de C. Viver
Pi Sunyer) de cara al futuro desarrollo del autogobierno puesto que son hechos con-
solidados a lo largo de los años. En este punto es inimaginable cualquier marcha
atrás que supusiera la supresión de la autonomía política de alguna comunidad au-
tónoma, ni tampoco, de forma realista, la fusión de comunidades autónomas.7
En cambio, conviene hacer algún comentario sobre la homogeneización entre
todas las comunidades autónomas y respecto del carácter limitado de la autonomía
ejercida porque entendemos que pueden ser objeto de corrección en un sentido de
diferenciación y de incremento del poder autonómico.
En el plano competencial, se ha llegado a la homogeneización a lo largo de la
década de los noventa, a partir de lo dispuesto en el art. 148.2 CE. En concreto,
la Constitución establecía una gradualidad en el techo competencial de las comuni-
dades autónomas, según cuál fuera la vía de acceso a la autonomía. La igualación
competencial se intentó, en un primer momento, por medio de la Ley orgánica
9/1992 y, después, a través de la reforma de los estatutos de las llamadas comunida-
des autónomas de vía lenta. Esta homogeneización presenta una excepción que se
mantiene porque es estructural: las competencias específicas ligadas a los hechos di-
ferenciales de algunas comunidades autónomas, así como los derechos históricos, a
los que haremos referencia infra. Es sabido cómo, en el plano institucional, la ho-
mogeneidad ya se halla en la elaboración de los estatutos siguiendo los pasos de los
acuerdos autonómicos de 1981 —entre el Gobierno central, UCD y PSOE— en
consonancia con el informe de la comisión de expertos presidida por el profesor
E. García de Enterría. Por otra parte, el Tribunal Constitucional (en adelante TC)
dejó claro desde el primer momento que todas las comunidades autónomas poseen
la misma posición en el ordenamiento (STC 76/1983).
Al perfil políticamente limitado de la autonomía se ha llegado, entre otros, por
el uso que ha hecho el Estado central, avalado en muchas ocasiones por la jurispru-
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7.
Basta fijarse en cómo las reformas de los estatutos de autonomía de Cantabria
—LO
11/1998— y de La Rioja —LO 2/1999— han derogado precisamente las disposiciones que permi-
tían su integración en Castilla y León.
dencia constitucional, de los títulos competenciales que le atribuyen competencias
básicas (bases extensas en el objeto y de detalle en el contenido) y también por la
utilización de títulos horizontales o transversales que han posibilitado la penetra-
ción del Estado en esferas aparentemente exclusivas de las comunidades autóno-
mas, o por la interpretación de la función legislativa central en las competencias
compartidas como equivalentes a las normativas y, por lo tanto, la inclusión entre
las competencias del Estado de la función reglamentaria, dejando sólo a la comuni-
dad autónoma la mera gestión o ejecución. Asimismo puede mencionarse, en este
apartado, el sistema de financiación basado mayoritariamente, hasta el año 2001,
en las transferencias del Estado (algunas de ellas, además, condicionadas) y, en con-
secuencia, la escasa incidencia en la autonomía de gastos e ingresos de las comuni-
dades autónomas. Ciertamente, la autonomía es el ejercicio de un poder limitado,
pero la moderación de dicho poder admite varios grados. De esta forma, lo que
queremos subrayar es que la opción del legislador central ha sido la de escoger el ni-
vel más bajo posible y, como señala el documento del Gobierno, «no puede consi-
derarse en ningún caso que la situación actual de la autonomía constituya el umbral
máximo que permite la Constitución» (DG, p. 14). En consecuencia, una forma de
mejorar el actual nivel de autogobierno es volver sobre sus propios pasos y empren-
der de nuevo el camino, de tal modo que se eliminen o difuminen los límites que las
instituciones centrales han venido introduciendo y redimensionar así el poder au-
tonómico.
Ante estas cuestiones, a fin de incrementar el poder político de la Generalidad,
se propugna un «desarrollo alternativo» del Estado autonómico, el cual se califica
como la apertura de una «nueva etapa de la autonomía» (DG, p. 11). También el
documento de la izquierda se basa en las nuevas aspiraciones de autogobierno y del
gradualismo para alcanzarlas (DI, p. 29-30), pese a las divergencias de método y
contenido. Este planteamiento contrasta con la voluntad manifestada en el docu-
mento del PPC, en el que se defiende el marco constitucional y estatutario tal y
como ha sido desarrollado e interpretado, en aras de la estabilidad y a no poner el
modelo cíclicamente en crisis. De esta forma, según la citada interpretación, el Es-
tado autonómico es un modelo que, una vez producido el desarrollo competencial,
quedaría herméticamente cerrado. De ahí que este documento se oponga tanto a las
reformas constitucionales y estatutarias (opción que dejan abierta los partidos de iz-
quierda) como a lo que denomina relecturas unilaterales o reformas encubiertas del
modelo de Estado (DPP, punto 3), que propone el Gobierno.
3. La propuesta de modificación del marco constitucional y estatutario
o su reinterpretación
El documento del Gobierno opta por el pragmatismo partiendo de las dificul-
tades para iniciar un proceso de reforma constitucional tendente a recoger las aspi-
raciones de autogobierno. La razón se halla en que la reforma constitucional reque-
riría, de acuerdo con los procedimientos de reforma establecidos, de un consenso
político equivalente al que hizo posible la aprobación de la Constitución en 1978
(DG, p. 16). En cambio, la propuesta de la izquierda abre la puerta a la reforma
constitucional, si bien circunscrita a la reforma del Senado, como cámara de tipo
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 461
federal, y a alguna otra cuestión menor, aunque no siempre se mencione expresa-
mente, como la supresión de la autorización previa de las Cortes a los acuerdos en-
tre comunidades autónomas (DI, p. 17 y 18). Como es sabido, las comunidades
autónomas sólo pueden intervenir en el proceso de reforma constitucional, en la
fase de iniciativa, a través de sus parlamentos (art. 166 CE). A partir de ese momen-
to serán las Cortes Generales y, en su caso, el pueblo español, los que deberán apro-
bar el texto de reforma. No se requiere, a diferencia de algunos sistemas federales, la
aprobación de un número mínimo de comunidades autónomas, ni las mismas apa-
recen como contraparte de un supuesto pacto constitucional.
Asimismo se constata en el documento del Gobierno la dificultad de empren-
der con éxito la reforma del Estatuto. En contraste, la propuesta de los partidos de
izquierda hace referencia a algunas reformas estatutarias, tanto en su aspecto com-
petencial como institucional (DI, p. 12 y 13). La reforma precisa de la aprobación
del Parlamento, del cuerpo electoral de Catalunya y de las Cortes Generales. La re-
visión del Estatuto de autonomía es, pues, una manifestación del bilateralismo en-
tre el Estado y la comunidad autónoma. De esta forma, no puede haber aproba-
ción de la reforma del Estatuto de forma unilateral, ni por parte del Estado, ni
tampoco por parte de Catalunya. El procedimiento de reforma se asemeja al de ela-
boración y prevé, en el Congreso de los Diputados, la negociación de la propuesta
de reforma entre ambas cámaras (Congreso de los Diputados y Parlamento de Ca-
talunya), según la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de
16 de marzo de 1993. No se valoran en el documento del Gobierno las repercusio-
nes políticas que podría entrañar una propuesta muy consensuada en Catalunya
que, en el supuesto de la reforma del Estatuto, vaya mucho más allá de la mera ini-
ciativa que veíamos que planteaba respecto a la modificación de la Constitución.
Ciertamente, se puede no disponer igualmente de la mayoría cualificada necesaria
para aprobar la ley orgánica imprescindible para impulsar la reforma estatutaria,
pero el acuerdo ampliamente mayoritario del Parlamento de Catalunya posee ma-
yor peso político respecto de la revisión del Estatuto que respecto de la modifica-
ción de la Constitución y un acuerdo amplio no debería pasar desapercibido al Go-
bierno central.
El documento del Gobierno, a partir de la constatación de las dificultades emi-
nentemente políticas señaladas, opta por mantener el marco constitucional vigente
y desarrollar el potencial que contiene (DG, p. 17). De ahí la distinción entre el te-
rreno de la constitucionalidad (en el que se incluye el Estatuto de autonomía) y el
plano de la legalidad. Se sostiene, como premisa, que la Constitución y el Estatuto
admiten una pluralidad de interpretaciones y de desarrollos. En particular se resalta
«la interpretación de las cláusulas competenciales» (DG, p. 18).
Ahora bien, más allá de la dificultad política de la reforma por los acuerdos que
requiere para su avance, hay que poner de relieve que, en buena técnica jurídico-
constitucional, sólo debe recurrirse a la reforma cuando la vía de la interpretación
no es posible para conseguir las finalidades pretendidas. Sin embargo, la interpreta-
ción de la Constitución la llevan a cabo sus aplicadores: los legisladores competen-
tes y el TC, especialmente. De modo que la interpretación «alternativa» que se de-
fiende en el documento del Gobierno queda fundamentalmente en manos de
aquellos que han abanderado un desarrollo menguado de la autonomía. Este tipo
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de argumentos ha motivado el cambio estratégico por parte de la federación de CiU
al plantear ahora la reforma estatutaria global.
En determinados momentos del documento del Gobierno se alude al «pacto
político» como sustrato de la nueva interpretación propugnada, que después con-
cretarán los legisladores correspondientes. No se especifica a quién concierne alcan-
zar tal pacto, aunque entendemos que debe querer referirse al acuerdo de las princi-
pales fuerzas políticas estatales entre sí y de éstas con las catalanas; y estrictamente
en el terreno institucional, entre el Gobierno central y el catalán. Llegados a este
punto cabe recordar la relevancia que han tenido los pactos autonómicos de 1981 y
1992 entre el Gobierno del Estado, el partido de la mayoría estatal, y el primer par-
tido de la oposición para el desarrollo del Estado autonómico. En las dos ocasiones
mencionadas no se contó con ninguna otra fuerza política ni tampoco con la parti-
cipación institucional del Gobierno de la Generalidad o de otros gobiernos autonó-
micos.8
Como consecuencia de la opción no revisionista de la Constitución y del Esta-
tuto adoptada en el documento del Gobierno, todas las propuestas concretas que se
adjuntan están basadas en la interpretación de los preceptos constitucionales y esta-
tutarios en una determinada dirección o, como también ha sido denominada sin
excesiva precisión, a través de «una relectura» de la Constitución (DG, p. 25), o
bien por medio del desarrollo legislativo de dichos preceptos (DG, p. 35). La viabi-
lidad del pacto político dependerá, como es obvio, de la voluntad política de todas
las partes de alcanzar un acuerdo que, pese a no satisfacer a ninguna de ellas de for-
ma plena, permita un punto de encuentro en el que todas se sientan cómodas. Y
todo ello no en términos absolutos sino en términos relativos o de mejora respecto a
la situación precedente. En este sentido, las coyunturas políticas de cada momento
podrán facilitar o no la consecución de dicho acuerdo.
El documento del Gobierno se centra en distinguir y deslindar los límites cons-
titucionales (y estatutarios) que como opción gubernamental del documento que
estudiamos no quieren modificarse, de aquellos límites derivados de los anteriores a
través de una interpretación que restringe ley a ley la autonomía, como en la
LOTC, en las leyes de bases, en la LOPJ y en otras; lo que también propugnan los
partidos de izquierda (DI, p. 12, 13 y 18). Si esto no es posible, políticamente se
pondrá «en evidencia la incapacidad de evolución» del marco constitucional y esta-
tutario, lo cual nos llevará a reclamar su reforma como parece deducirse en última
instancia en el documento gubernamental (DG, p. 18).
En el documento del Ejecutivo se propone reinterpretar las cláusulas compe-
tenciales (DG, p. 25 y seg.), aunque en realidad (DG, p. 26-28 y 38-40), como
hace el documento de la izquierda, a menudo se opta por señalar las leyes específicas
que limitan las competencias autonómicas. Así pues, la reinterpretación se concre-
ta, por un lado, en modificar o eliminar los límites establecidos por la legislación
central. Además, se proponen otros modos de mejorar el autogobierno, básicamen-
te a través de la participación de las entidades subcentrales en las decisiones de con-
junto o supranacionales (DG, p. 29, 30 y 40) o de lograr una mayor responsabili-
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 463
8. L. Vandelli y M. Herrero de Miñón se han referido al pacto de 1981 como creador de una con-
vención constitucional (el primer autor) o de una mutación constitucional (el segundo).
dad autonómica (DG, p. 29), que en definitiva es limitar el papel de las institucio-
nes centrales, algo que también se reivindica más directamente cuando se solicita la
limitación del Estado en determinados ámbitos (DG, p. 30-32) o que éste ceda po-
testades (DG, p. 35 y 37). Romper el poder unilateral de decisión de los poderes
centrales constituye la eliminación de un límite que evita la capacidad de decisión y,
por tanto, el autogobierno de las instituciones catalanas, aspecto sobre el que los
partidos de izquierda insisten a lo largo de todo el documento (DI, p. 17 y 20). Es-
tas propuestas se tratarán por separado más adelante. Antes es necesario reflexionar
aún, a partir de las ideas lanzadas por los documentos del Gobierno y de los parti-
dos de izquierda, sobre la existencia de mecanismos jurídicos para «reorientar» la
actual voluntad política, sin tocar el bloque de la constitucionalidad.
a) Entre éstos se plantea la referencia a los derechos históricos, esto es, la posibili-
dad de aplicar a Catalunya la disposición adicional primera de la CE (los derechos
históricos de los territorios forales). Sorprende la coincidencia entre el documento
del Gobierno y el documento de la izquierda, que contemplan la previsión en los
términos «hay que explorar» (DG, p. 16 y DI, p. 12). Como es sabido, últimamen-
te algunos autores han hablado de derechos históricos «tácitos» con el fin de exten-
derlos a otras comunidades autónomas diferentes de Navarra y el País Vasco, como
Catalunya (M. Herrero de Miñón o J. Ferret Jacas), si bien sería necesario superar el
hecho de que la voluntad del constituyente y una interpretación literal de la propia
disposición delimitan de entrada los territorios a los que es posible aplicar la cláusu-
la foral.
Contra la aplicación a Catalunya de la adicional primera se alega que en Cata-
lunya no existen territorios forales. Además, los fueros no son elementos de la tradi-
ción histórica catalana. Tampoco a ninguna fuerza política catalana se le ocurrió, en
los debates constituyentes, solicitar la aplicación a Catalunya de esta cláusula. Por
otra parte, no puede olvidarse que en Catalunya los derechos históricos se ven trun-
cados en 1714, a diferencia de la relativa continuidad con la que se invocan en los
territorios históricos vascos y en Navarra, durante los tres últimos siglos, pese a las
vicisitudes vividas a lo largo del s. XIX y, en el caso de Vizcaya y Guipúzcoa, durante
el franquismo.
Ahora bien, cuando se plantea la aplicación a Catalunya de los derechos históri-
cos se hace como «posibilidad de otorgar pleno reconocimiento a los hechos dife-
renciales, dentro del propio marco constitucional y a partir de una flexibilización
del mismo que permitiría otra dimensión del autogobierno, no solamente en el ám-
bito competencial propiamente dicho, sino también en el institucional» (DG, p.
16) y, de forma vaga, vuelve a referirse a ello al hablar de la asimetría ligándolo con
la disposición transitoria segunda o al referirse al Estatuto como «norma o “carta”
singular» (DG, p. 19). Por lo tanto, es patente el objetivo, buscado por los dos do-
cumentos mencionados, de dar pleno reconocimiento a los hechos diferenciales o a
las asimetrías constitucionales a través, entre otros instrumentos normativos, de los
derechos históricos.
b) Respecto a la cuestión de la asimetría en la organización territorial del Esta-
do, el documento del Gobierno hace una lista con los elementos en los que se basa
la heterogeneidad (DG, p. 18-20) reconociendo su endeble aplicación. Creemos
que en la Constitución y en los estatutos pueden distinguirse varios tipos de asime-
AUTONOMIES · 29
464
trías, no del todo equiparables entre sí, aparte de la disposición adicional primera
que acaba de ser mencionada:
En primer lugar, la que se deriva de la aplicación conjunta de la disposición
transitoria segunda y de los artículos 151 y 152 CE, los cuales sólo se aplican a Ca-
talunya, el País Vasco y Galicia, comunidades autónomas que accedieron a la auto-
nomía de forma rápida y siguiendo un procedimiento muy simple, porque se con-
sideró que no era preciso demostrar su voluntad de autogobierno, ya manifestada
durante la II República española. Ahora bien, defender la referida asimetría con
vocación de permanencia y como estructural al sistema supone conferirle un
alcance que excede del aspecto transitorio, establecido constitucionalmente, que
supone la vía de acceso a la autonomía y la asunción de todas las competencias
que no tuviese atribuidas el Estado por el art. 149.1 CE desde el primer momento.
Sin embargo, esta opción sería también extensible a Andalucía, en aplicación del
art. 151.1 CE.
En segundo lugar, las asimetrías ligadas a hechos diferenciales concretos cons-
titucional o estatutariamente mencionados de forma especial, y que aparecen vin-
culados a elementos identitarios de una comunidad. Es el caso básicamente de los
derechos lingüísticos (art. 3 CE), que el documento del Gobierno, con razón,
pone en relación con la dimensión cultural (DG, p. 19), y de los derechos civiles
forales o especiales (art. 149.1.8 CE), curiosamente sólo mencionados de paso en
el documento gubernamental cuando se da el listado de diferencias entre comuni-
dades autónomas (DG, p. 19). En este caso no existe el reconocimiento con carác-
ter general de una comunidad especial, sino de especialidades de algunas comuni-
dades autónomas susceptibles de repercutir en el reconocimiento de competencias
específicas.
En última instancia, el bloque de la constitucionalidad ha incluido tratamien-
tos jurídicos diferenciados en algunas comunidades autónomas: es el caso de la
competencia en materia de policía, prevista en el EAC (por cierto, sólo menciona-
da de puntillas por el documento del Gobierno al hacer la lista de asimetrías, p.
19), si bien en este caso la singularidad es más reducida al no excluirse que por me-
dio de una reforma estatutaria otras comunidades autónomas puedan ostentar la
misma competencia, puesto que no está ligada a una situación o hecho diferencial
específicos.
Así pues, no queda duda alguna respecto a la existencia de hechos diferenciales,
jurídicamente reconocidos, de aplicación a Catalunya, algunos genéricos y otros es-
pecíficos. La cuestión está en ver si el reconocimiento y la protección constitucional
de los citados hechos diferenciales permite hablar de un Estado plurinacional, del
pluralismo territorial o de la constitucionalización del principio de diversidad,
como se hace en el documento del Gobierno (DG, p. 23) o en el de la izquierda
(DI, p. 6 y 24). Entendemos por ello que no plantea problema alguno de carácter
jurídico, más bien es obvio en este mismo plano.
La cuestión tratada nos conduce a reflexionar sobre la afirmación inicial del do-
cumento del Gobierno, según la cual el Estado autonómico es el resultado de la ne-
cesidad de dar respuesta a las demandas nacionales de comunidades históricas como
Catalunya (DG, p. 12). Esa voluntad de autogobierno sería el trasfondo de la crea-
ción del Estado autonómico y de ahí se derivaría el tratamiento particularizado para
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 465
algunas comunidades autónomas, en concreto para las nacionalidades. Siendo cierta
tal afirmación, no es posible olvidar tampoco que este hecho no fue el único presen-
te desde el primer momento en la creación del Estado autonómico sino que conflu-
yó con otros de muy diversa naturaleza, que lo llevaron a su generalización. Como
ha subrayado L. López Guerra, la autonomía respondía a dos lógicas distintas. En
unos casos se trataba del reconocimiento de identidades nacionales y en otros de
establecer unas instituciones de gobierno próximas a los ciudadanos y más eficaces.
Así pues, de acuerdo con la experiencia de su puesta en funcionamiento y desde
una óptica actual, el Estado autonómico ha satisfecho mejor la finalidad de descen-
tralización que la de reconocimiento de identidades singularizadas, como ha puesto
de manifiesto F. Requejo Coll y reconocen los documentos del Gobierno y de la iz-
quierda.
III. Objeto y contenido de las propuestas
1. Los principios inspiradores de los documentos
Como ya se ha anticipado, tanto el documento del Gobierno como el de los
partidos de izquierda se basan en unos principios básicos en parte coincidentes, en
parte divergentes. El documento gubernamental resume la nueva dimensión del
autogobierno en el reconocimiento de dos aspectos que actualmente son ignorados
o infravalorados. Primero, en el reconocimiento y asunción a escala central de las
consecuencias que se derivan del carácter plurinacional del Estado, que también
asume el documento de la izquierda (DI, p. 6 y 24). Segundo, el autogobierno ad-
quiere una nueva dimensión en el reconocimiento de mayores esferas de decisión
en ámbitos que vertebran el hecho diferencial, tanto en el nivel interno del Estado
como en el externo (DG, p. 23, y también en el DI, p. 24), lo que supone incre-
mentar el poder político de la Generalidad (DG, p. 11).
Por otra parte, se invoca, en todos los documentos, el principio de colaboración
entre poderes públicos con matices muy dispares. En el caso de los partidos de iz-
quierda, en el marco de su propuesta de transformación federal del Estado y del im-
pulso de técnicas que lo potencien (DI, p. 17 y 18). En este contexto, el PPC, por el
contrario, reclama el «principio de lealtad constitucional», con el fin de detener las
acciones reivindicativas en pro de un mayor autogobierno (DPP, punto 2), mien-
tras el documento del Gobierno lo hace inversamente en el marco de la participa-
ción en las instituciones comunes fruto de la actuación derivada del carácter pluri-
nacional del Estado (DG, p. 21). Por ello se dice que es conveniente favorecer las
lealtades compartidas y no excluyentes, tanto en el nivel estatal como en el supraes-
tatal (DG, p. 21).
En el documento de los partidos de izquierda se mencionan, además, los prin-
cipios de subsidiariedad o proximidad a los ciudadanos, de autonomía territorial y
local, y la solidaridad (DI, p. 6).
Finalmente, tanto en el documento del Gobierno como en el de la izquierda,
sin nombrarla y de forma muy ambigua, hay una invocación a la autodetermina-
ción, indicando que «la propia existencia de una voluntad ciudadana expresada me-
AUTONOMIES · 29
466
diante unos instrumentos propios de representación y participación política en su
propio interés social debería considerarse como algo normal en el juego democráti-
co e institucional, porque es el reflejo —y la verdadera constatación fáctica— de la
diversidad social y nacional existente en España» (DG, p. 22); en el caso del docu-
mento de la izquierda se afirma que las propuestas que se efectúan y el proceso en
que deben materializarse «no tiene más límites que la voluntad —expresada por las
vías constitucionales y estatutarias— de la sociedad catalana [...]» (DI, p. 30). En
este contexto, se indica que es preciso procurar el equilibrio entre el reconocimien-
to de derechos individuales y de derechos colectivos (DG, p. 21-22), a los que se
hace mención expresa.
Como puede verse, se trata de combinar varios aspectos que no tienen por qué
ir juntos: el aumento del poder político del ente subcentral en relación con el Esta-
do central (puede ser para Catalunya o para todas las comunidades autónomas); el
reconocimiento de la singularidad nacional de Catalunya y en general del carácter
plurinacional del Estado; la autonomía entendida al mismo tiempo como garantía
de esferas de autogobierno, muy especialmente en ámbitos vinculados al hecho di-
ferencial, y como participación en ámbitos decisionales externos (Estado, Unión
Europea y organismos internacionales); el fortalecimiento de la bilateralidad en la
relación con el Estado en detrimento del multilateralismo entre todas las comuni-
dades autónomas y el Estado.
En los siguientes apartados se concretarán estos principios que pretenden redi-
mensionar el autogobierno en las diferentes propuestas políticas, que necesitan de
un estudio particular y más profundizado.
2. Las cuestiones simbólicas y el régimen lingüístico
a) Un punto importante tanto en el documento del Gobierno como en el de la
izquierda es que el Estado está formado no sólo por el Estado central sino también
por las comunidades autónomas y, por lo tanto, también éstas lo representan. Esta
afirmación viene remachada por alguna sentencia del TC en la que se afirma que las
comunidades autónomas también son Estado. De esta forma, Catalunya es un «pe-
dazo» o una «pieza» del Estado.9Con estos términos se quiere aludir a la idea de que
Catalunya posee elementos característicos de un estado tales como un territorio de-
limitado, un pueblo definido que lo habita y unas instituciones de autogobierno
que, sin ser las únicas existentes, gobiernan el territorio. En el documento de la iz-
quierda se señala, en una línea semejante, que la Generalidad también es Estado
(DI, p. 16 y 20).
Como consecuencia del planteamiento de considerar a la Generalidad como
parte del Estado, no se estima correcta la identificación del Estado con el Estado
central, ya que se confunden las instituciones centrales con el conjunto. De esta for-
ma, es posible afirmar que las instituciones centrales defienden los intereses genera-
les del Estado como también lo hacen las autonómicas. O inversamente, que unas y
otras son instituciones parciales, que no pueden arrogarse la representación global.
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 467
9. Suponemos que se refiere a la categoría de G. Jellinek que tradujo por «fragmento de Estado».
El documento del Gobierno subraya dos propuestas en este campo, una de ca-
rácter protocolario y la otra relativa a la contrafirma. Respecto a la primera, si el
presidente de la Generalidad es el representante ordinario del Estado en Catalunya
(art. 152.1 CE), le corresponde a él y no al presidente del Gobierno central (presi-
dente de un poder del Estado y no jefe del Estado) la primacía en los actos de repre-
sentación (DG, p. 49). Respecto a la segunda, en cuanto a la contrafirma, cuando
se trate del nombramiento del presidente de la Generalidad, quien refrende el acto
del rey debería ser el presidente del Parlamento y no el presidente del Gobierno
central. Se trata de una interpretación no literal del art. 64 CE, regulada en el País
Vasco —aunque no aplicada— y ya defendida anteriormente por J. L. Pérez Fran-
cesch, conforme a la cual las disposiciones constitucionales harían referencia a los
actos de los poderes centrales y no a los autonómicos.
b)
La lengua aparece en varios momentos del documento del Gobierno. De
forma especial, como elemento identificador de los derechos colectivos de Ca-
talunya y del pluralismo cultural y nacional (DG, p. 22-23); como justificante de
la participación de las instituciones catalanas en organizaciones internacio-
nales como la UNESCO (DG, p. 40), y como expresión de la singularidad de
Catalunya que debe conducir a la aplicación de las leyes del art. 150.2 CE (DG,
p. 36). Por el contrario, no se le dedica un epígrafe especial, ni se proponen solu-
ciones a los problemas relativos a su regulación jurídica por parte de las institucio-
nes centrales.
En el documento de los partidos de izquierda se añaden propuestas en este te-
rreno, en especial con la idea de reconocer el carácter plurinacional del Estado.
Cabe destacar entre ellas la de impulsar la enseñanza optativa de las lenguas coofi-
ciales en las comunidades autónomas que no las tengan, la utilización de dichas
lenguas en sellos y documentos oficiales o su empleo en las instituciones centra-
les, o bien tener en cuenta la lengua en concesiones de medios de comunica-
ción (DI, p. 24).
Se trata de medidas que afectan al conjunto del Estado y que suponen introdu-
cir el principio de extraterritorialidad de la lengua propia, más allá de los límites te-
rritoriales de Catalunya. La implantación de este tipo de medidas no depende de las
instituciones de gobierno catalanas, sino fundamentalmente del Gobierno central o
de las demás comunidades autónomas, por lo que resulta imprescindible un amplio
pacto político.
3. El establecimiento de una carta de derechos y libertades
Se trata de una propuesta de los partidos de izquierda (DI, p. 26) en la que se
solicita la incorporación al Estatuto de un catálogo de derechos que amplíe los dere-
chos constitucionalmente reconocidos, a partir de la Carta europea de derechos
fundamentales, o bien dote de nuevas facultades y garantías a los existentes, que
transforme en derechos subjetivos los principios rectores de la política social y eco-
nómica del capítulo III del título I de la CE, y que eleve al Estatuto derechos que en
la actualidad se hallan regulados en leyes sectoriales catalanas. Básicamente se habla
de derechos de participación, derechos de tercera generación o sociales y económi-
cos, así como de derechos culturales y lingüísticos.
AUTONOMIES · 29
468
Los objetivos de una declaración de derechos en Catalunya serían: a) desarro-
llar la Constitución en aquellas materias de competencia de la Generalidad en rela-
ción con los principios rectores del capítulo III o dispersas en otros preceptos cons-
titucionales que remiten a la ley y que están previstas en el Estatuto, como materia
de competencia autonómica (por ejemplo, consumidores o medio ambiente); b)
sistematizar los derechos ya existentes en el Estatuto (derechos lingüísticos y políti-
cos) aunque en su redacción prevalezca la vertiente objetiva en lugar de la subjetiva;
c) contemplar nuevos derechos no regulados constitucionalmente en relación con
competencias de la Generalidad, y d) identificar los derechos con la Comunidad
Autónoma y sus ciudadanos.
Esto tiene, por un lado, un relieve claramente simbólico, ya que relaciona a una
comunidad política con sus propios derechos y, por otro, proporciona seguridad ju-
rídica, puesto que gracias a la sistematización efectuada quedan mejor delimitados
los derechos reconocidos tanto para el ciudadano que podrá disfrutarlos como para
el juez que deberá garantizarlos. Al mismo tiempo pueden preverse otras técnicas
adicionales de garantía, además del Síndic de Greuges.
Sin embargo, conviene tener presente que los límites constitucionales que
deben tenerse en cuenta para la elaboración de una carta de derechos son el
art. 149.1.1 y el art. 139 CE. Debe observarse asimismo que los derechos contempla-
dos en la declaración no son derechos fundamentales o constitucionales, sino de de-
rivación estatutaria o legal.
La redacción de la carta de derechos implica su incorporación al Estatuto,
como propone el documento de la izquierda (DI, p. 26). El problema que se plan-
tea es si resulta posible una declaración de derechos en el Estatuto, que es la norma
«institucional» básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE). En el Estatuto
actualmente figuran disposiciones que exceden de las estrictamente institucionales,
como algunos preceptos que reconocen incidentalmente derechos. Además, siem-
pre cabe la opción no planteada en ningún documento de aprobar una carta a tra-
vés de una ley reforzada.
4. Las relaciones entre las instituciones de autogobierno
Este aspecto también ha sido tratado exclusivamente en el documento de los
partidos de izquierda (DI, p. 13). En concreto, se puede favorecer la participación
ciudadana, el reequilibrio entre el Parlamento y el Gobierno, impulsando las tareas
de control sobre el segundo, y la responsabilidad pública de organismos fiscalizado-
res y consultivos. Para hacer frente a este tipo de medidas se defiende: la reforma del
Estatuto (con la incorporación de medidas ahora previstas legislativamente tales
como las leyes institucionales en tanto que categoría normativa específica, la crea-
ción de la figura del primer consejero o conseller en cap, la fijación de mecanismos
de responsabilidad individual de los consejeros), la reforma de la Ley 3/1982, del
Parlamento, del presidente y del Consejo Ejecutivo, de las leyes reguladoras de ins-
tituciones de relevancia estatutaria (Consejo Consultivo, Sindicatura de Cuentas),
de la Ley de iniciativa popular y del Reglamento del Parlamento.
Consideramos positivo que una propuesta de profundización del autogobierno
contenga aspectos relacionados con la forma de gobierno de la Generalidad, a fin de
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 469
evitar una perspectiva de mejora concentrada —y reducida— en un aspecto impor-
tante pero en ningún caso el único: las relaciones con el Estado central o con insti-
tuciones supraestatales.
Desde un punto de vista sustantivo, consideramos que hay que valorar la incor-
poración normativa de nuevas figuras e instituciones jurídicas tendentes a reforzar
los mecanismos de participación ciudadana y de transparencia de los poderes públi-
cos en su actuación. Se trata de la actuación de principios que tiendan a favorecer
una relación más próxima entre ciudadanos e instituciones, con lo que mejora la
implicación ciudadana en la cosa pública (aumento de la calidad de la democracia).
Para estos casos bastaría con una reforma legislativa en el ámbito del Parlamento de
Catalunya. Por otra parte, sería necesario favorecer la posición del Parlamento en la
vida política catalana, en especial a través de la instauración de mecanismos de con-
trol más adecuados. En este sentido no creemos que la responsabilidad individual
de los consejeros (DI, p. 14) aporte nada relevante, sino que más bien desvirtúa la
relación entre Parlamento y Gobierno que se produce a través del presidente, quien
es investido y responsable último de la actuación del Gobierno. Asimismo, es posi-
ble introducir nuevos mecanismos de información, consulta y control mediante la
reforma del Reglamento del Parlamento.
5. La participación de Catalunya en las instituciones del conjunto del Estado
a)El Senado merece una mención tangencial en el documento del Gobierno
(DG, p. 48), al señalar, entre guiones y en el contexto de la representación de Cata-
lunya en el TC y en el CGPJ, que «la reestructuración autonómica del Senado [...]
difícilmente puede emprenderse sin alguna reforma de la Constitución», lo que es
cierto. El escaso trato de esta cuestión en el documento del Gobierno queda justifi-
cado por la orientación de fondo de no querer plantear reformas del marco consti-
tucional. En cambio, en la propuesta de los partidos de izquierda la reforma constitu-
cional del Senado ocupa un lugar muy destacado (DI, p. 17) y reiterado. De hecho,
la propuesta de modificación de la Constitución se circunscribe prácticamente a di-
cha cuestión. En efecto, la citada reforma casi se convierte en la piedra de toque de
toda la reforma del Estado, en clave federal (DI, p. 18) y como pieza clave para la
mejora del autogobierno de Catalunya (DI, p. 17, 18, 20).
En cualquier caso, la reforma del Senado en clave federal —de uno de tantos fe-
deralismos existentes— no se puede realizar por la puerta pequeña, fuera del con-
texto en el que se ubica, que es la reforma constitucional del Estado autonómico
como Estado federal y rehuyendo el debate de fondo, que no es otro que el de la
conveniencia o no de la transformación del Estado en un Estado federal, y en qué
tipo de Estado federal. El pacto político resulta aquí inevitable y en estos momentos
ese modelo de Estado no suscita entre nosotros un acuerdo generalizado.
b) Por lo que respecta al Tribunal Constitucional, el documento del Gobierno
defiende la reforma de la LOTC, aunque se hace de paso y de forma asistemática,
justo al hablar de la legislación orgánica y de las demás leyes delimitadoras de com-
petencias (DG, p. 28). La modificación propuesta hace referencia a los órganos le-
gitimados para interponer un recurso de inconstitucionalidad, tema en el que, en la
práctica, el TC ha equiparado la legitimación autonómica con la central. Otro con-
AUTONOMIES · 29
470
tenido de la reforma que se señala es la supresión de la suspensión automática de las
leyes autonómicas en el recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno
central.
Estimamos que una reforma de la LOTC debería afrontar varias cuestiones
tendentes a equiparar la posición del Estado central y la de las comunidades autó-
nomas ante el Tribunal Constitucional. Además de las citadas, habría que añadir
una modificación que incorporase la posibilidad de que las minorías del Parlamen-
to de Catalunya y el presidente de la Generalidad pudieran impugnar las leyes
aprobadas por el Parlamento, como ocurre respecto de los órganos y fracciones de
órganos en el marco del Estado central (art. 27 LOTC). Igualmente, en lo relativo
al conflicto positivo de competencias, sería preciso equiparar los instrumentos pro-
cesales de que dispone el Gobierno del Estado con los de las comunidades autó-
nomas en relación con el requerimiento, facultativo para el Gobierno central y
obligatorio para los autonómicos (art. 62 y 63 LOTC). La obligación del requeri-
miento para las dos partes supone una oportunidad de negociación previa a la in-
terposición del conflicto.
Tema distinto es el referente a la participación de las comunidades autónomas
en el nombramiento de los magistrados del TC. Se trata de una cuestión que reque-
riría una reforma constitucional, como admite el documento del Gobierno, salvo
que ésta se articulase a través del Senado (DG, p. 48), por medio de la reforma de su
reglamento. A esta última línea se apuntan también los partidos de izquierda, sin
mayores detalles (DI, p. 17), en el contexto de la participación de la Generalidad en
los trámites previos a la designación de miembros de altos organismos públicos es-
tatales.
c) Respecto al poder judicial, el documento del Gobierno repite la misma idea
de antes al referirse a la participación de las comunidades autónomas en el nombra-
miento de vocales del CGPJ (DG, p. 48). La designación de vocales autonómicos
podría articularse a través del Senado, mediante la reforma de su reglamento (tam-
bién el DI, p. 17).
Los partidos de izquierda proponen que el Tribunal Superior de Justicia se con-
vierta en Tribunal de Casación de Catalunya, lo que requeriría la reforma de la
LOPJ, así como la activación de las cláusulas subrogatorias del Estatuto (DI, p. 17-
18), aspecto parcialmente recogido en la propuesta del Gobierno (DG, p. 58).
Todas estas propuestas se enmarcan en el contexto de la territorialización del
poder judicial, que es una consecuencia, en el terreno jurisdiccional, del carácter
compuesto del Estado, como sucede en buena parte de los estados federales.
d) En último término, el documento del Gobierno hace referencia a la acti-
vación del art. 53 EAC, cuando dispone la participación de la Generalidad en or-
ganismos económicos y empresas públicas estatales en relación con Catalunya
(DG, p. 43; en parecido sentido en DI, p. 17). Esta propuesta aparece en el con-
texto de las medidas liberalizadoras y privatizadoras que han apartado del sector
público la gestión de empresas y organismos económicos, pese a que se hayan
creado por el Estado central agencias de regulación y control (administraciones
independientes) sin participación de las comunidades autónomas. Idéntica parti-
cipación se reclama respecto al Consejo Económico y Social previsto en el art.
131 CE (DG, p. 30).
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 471
6.
La participación de Catalunya en los organismos internacionales
y en la Unión Europea
a) El documento del Gobierno y el de la izquierda parten del reconocimiento
de la conveniencia de una presencia formal de tipo internacional de la Generalidad.
Esto viene a concretarse en la creación de representaciones propias en organizacio-
nes internacionales relacionadas con la lengua y la cultura, sobre las que Catalunya
tiene interés directo en participar (DG, p. 40, DI, p. 21).
b) En el ámbito de la Unión Europea se repite la conocida distinción entre la
fase descendente (o de aplicación del derecho comunitario) y la ascendente (o de
participación en la toma de decisiones comunitarias). De forma particularmente
insistente se muestran el documento del Gobierno y el de la izquierda en este se-
gundo aspecto, concretamente al reforzar la Comisión de asuntos relacionados con
la Unión Europea (órgano multilateral) y de investir a la Comisión bilateral de coo-
peración de competencias en este terreno; asimismo se propone incorporar a la de-
legación española en el Consejo de Ministros, COREPER y comitología la volun-
tad del Gobierno de Catalunya, incluso a través de algún representante (DG, p.
41-42; DI, p. 20 y 21). Para los partidos de izquierda el Senado reformado debe te-
ner una especial incidencia en este campo, ya que es más coherente con el principio
comunitario de autonomía institucional y con el principio de estructura compuesta
del estado miembro. Por el contrario, el documento del PPC enfoca toda la partici-
pación de las comunidades autónomas a través de los mecanismos estatales existen-
tes, sin mayores concreciones (DPP, punto 8).
En el ámbito europeo cabe no olvidar, sin embargo, la fase descendente, en la
que la legislación del Estado está presente y no siempre posee un título competen-
cial habilitante y específico para ello. Esta cuestión sólo es explicitada en el docu-
mento de la izquierda (DI, p. 21).
7. La Administración única, los entes locales y la hacienda
a) El documento del Gobierno defiende la simplificación de estructuras admi-
nistrativas. De esta forma, la Administración de la Generalidad sería la administra-
ción ordinaria en el territorio de Catalunya. Para ello, debería utilizarse una ley del
art. 150.2 CE (DG, p. 37), de tal modo que las funciones administrativas de com-
petencias compartidas o exclusivas del Estado puedan ser cedidas a las comunida-
des autónomas o a alguna de ellas. Así lo reclama también la izquierda, mediante la
reforma de la LOFAGE (DI, p. 18). No obstante, a través de esta ley también es po-
sible redimensionar la presencia de la Administración general periférica del Estado
o buscar mecanismos de cooperación entre administraciones públicas, por medio
del ejercicio conjunto y participado por parte de las distintas administraciones pú-
blicas. Se trata de la denominada «Administración única», que afecta al campo de la
descentralización de la gestión administrativa. Ésta es la característica y al mismo
tiempo la principal limitación de este modelo, sin incidencia en la autonomía polí-
tica o normativa de la Comunidad Autónoma, pues no le permite realizar políticas
propias al tratarse de ejecutar las determinadas por el Estado central. Ahora bien,
esto no es óbice para entender que con esa organización administrativa el ciudada-
AUTONOMIES · 29
472
no percibiría más la presencia de la administración propia. La aplicación del princi-
pio de subsidiariedad llevaría, igualmente, a delegar la gestión de algunas compe-
tencias autonómicas administrativas al plano local, utilizando la administración
municipal o comarcal, en su caso.
b) El documento del Gobierno hace escasas referencias a la organización terri-
torial y a los entes locales. Únicamente se constata la lectura restrictiva, efectuada
hasta ahora, de las competencias de la Generalidad en organización territorial y
administración local, que impediría establecer un modelo propio de relación con
los entes locales (DG, p. 45), como se desprendería de la regulación extensiva de
las bases del régimen local y de la interpretación dada a las mismas por el TC. No
obstante, los documentos de los partidos de la oposición, en cambio, hacen hinca-
pié en el ejercicio de la autonomía en este terreno, resaltando la necesaria redis-
tribución de competencias administrativas en favor de los entes locales (DPP, pun-
to 9, y DI, p 15.).
c) El documento del PPC valora positivamente el nuevo modelo de financiación
aprobado a iniciativa del Gobierno central porque supone mayor autogobierno y
mayor corresponsabilización, aunque no formula ninguna propuesta concreta
(DPP, punto 4). El Gobierno, sin entrar prácticamente en esta cuestión, se limita en
su documento a reclamar la administración única tributaria en Catalunya para la
gestión de la hacienda. Se trataría de aprovechar la remisión constitucional a la
LOFCA para conseguir un régimen fiscal semejante al foral (DG, p. 38) y, por otro
lado, aplicar los principios «de Administración única» en cuanto a hacienda. Por lo
que respecta al régimen fiscal, la modificación seguramente no podría limitarse a la
LOFCA, sino que implicaría asimismo revisar el Estatuto de autonomía de Cata-
lunya, lo que no se contempla en documento alguno.
8. Las relaciones de colaboración entre el Gobierno de Catalunya y el Gobierno
del Estado, y entre los gobiernos de las comunidades autónomas
El documento gubernamental trata de las relaciones entre ambos gobiernos bá-
sicamente desde la perspectiva de la bilateralidad. Es decir, debe fortalecerse la Co-
misión bilateral de cooperación como instancia fundamental de información y co-
laboración entre los dos gobiernos (DG, p. 46). El documento de la izquierda sólo
lo menciona sin mayores concreciones (DI, p. 17), mientras el del PPC se limita a
señalar que hay que potenciar las relaciones de colaboración a través de las técnicas
conocidas (convenios, conferencias sectoriales y comisiones bilaterales de coopera-
ción, sic, DPP, punto 7).
De acuerdo con el documento del Gobierno, se trataría de convertir a la Co-
misión bilateral en el órgano de negociación de leyes básicas y de discusión de con-
flictos. Este planteamiento es, a nuestro juicio, correcto para todas aquellas cues-
tiones que incidan específicamente sobre Catalunya, si bien es preciso hacer dos
observaciones.
La primera, de carácter político, la de que la negociación entre ambos gobier-
nos pase por esta Comisión, dependerá de la voluntad política de las partes, que
deberán decidir si el foro de relación se institucionaliza a través de dicha Comi-
sión, dándole por tanto una mayor estabilidad al menos formal, o bien si prefiere
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 473
el empleo de canales informales dependiendo de la coyuntura política de cada le-
gislatura.
En segundo lugar, optar por un esquema bilateral de relación Estado-Catalu-
nya supone consagrar la heterogeneidad en la relación, entendida como tratamien-
to específico y particularizado, muy ligado a la tradición del catalanismo político,
aunque ello no oculta la necesidad y conveniencia de discutir cuestiones que afec-
tan a la relación general entre el Estado y todas las comunidades autónomas de for-
ma multilateral y en foros con representación de todas ellas, como es el caso de las
conferencias sectoriales, tema del que no se ocupa el documento del Gobierno.
Por otra parte, el documento del bloque de la izquierda insiste más en un as-
pecto no presente en el documento del Gobierno: la colaboración horizontal en-
tre comunidades autónomas (DI, p. 17). Consideramos que se trata de una vía
de colaboración que hay que tener en cuenta, pues vendría a reforzar la posición
política de las comunidades autónomas frente al Estado y podría revertir en un
aumento del peso político del autogobierno de las mismas. Un aspecto de esta re-
lación aparece indirectamente tratado en el documento del Gobierno: el criterio
del interés supracomunitario, que conduce a convertir en competencia del Estado
central cuestiones como carreteras o ríos que afectan a más de una comunidad au-
tónoma (DG, p 29). Profundizar en las relaciones horizontales entre comunida-
des autónomas (concretadas en consorcios, convenios, etc.) supone ofrecer una
alternativa al tiempo de ejercer esas competencias de forma mancomunada y no
únicamente por el Estado central, lo que implicaría asimismo un cambio de inter-
pretación en la jurisprudencia del TC, que normalmente entiende que el interés
general es defendido por las instituciones centrales del Estado y convierte directa-
mente en centrales las cuestiones supracomunitarias, cuando podrían ser interco-
munitarias.
9. La relación de las instituciones de autogobierno con la sociedad
El documento del Gobierno tampoco hace demasiadas referencias a este capí-
tulo, pues prácticamente se limita a solicitar la gestión de las políticas de inmigra-
ción (DG, p. 44), cuestión en la que coincide con el documento de los partidos de
izquierda (DI, p. 12). En ese documento se pide igualmente la aprobación de una
carta de servicios sociales (DI, p. 28) así como la transparencia en los medios de co-
municación públicos y el fomento de la participación ciudadana (DI, p. 13), aspec-
to algo descuidado, en ocasiones, en la legislación sectorial catalana.
Por el contrario, el documento del PPC incide en la cuestión de las relaciones
con la sociedad al introducir temas como la evaluación de objetivos y de resultados
de la Administración catalana, la reducción de las estructuras administrativas y la
simplificación de la gestión administrativa, así como la potenciación desde los po-
deres públicos de la iniciativa privada (DPP, punto 11).
Consideramos interesante abordar este tema debido a que nos conduce a lo que
debe ser una de las finalidades básicas del autogobierno: la mejora de las condicio-
nes de vida de los ciudadanos y su bienestar.
AUTONOMIES · 29
474
IV. Las vías jurídicas para el incremento de la autonomía
Los documentos comentados aluden a diferentes procedimientos para llevar a
cabo las propuestas. Cabe distinguir, no obstante, varios planos normativos en los
que operan los citados procedimientos. De esta forma diferenciamos el bloque de la
constitucionalidad de la legislación y, dentro de ésta, distinguimos la normación
básica del resto. Además, se incluye como último apartado la ausencia de actuación
normativa central cuando la misma resulte necesaria para el desarrollo de las com-
petencias autonómicas.
1. El bloque de la constitucionalidad
Como se ha indicado, los partidos de izquierda proponen una reforma muy
acotada de la Constitución y una revisión de mayor calado del Estatuto. En el docu-
mento del Gobierno se defiende la utilización «muy activa» de las leyes de modifi-
cación extraestatutaria de competencias (leyes del art. 150.1 y sobre todo del art.
150.2 CE) y, en menor medida por el carácter material concreto que abarcan, de las
leyes competenciales a las que se refieren la Constitución y el Estatuto de autono-
mía de Catalunya (art. 149.1.29 CE: Ley orgánica de cuerpos y fuerzas de seguri-
dad; art. 16.1 EAC: Estatuto de radiotelevisión). Los partidos de izquierda también
mencionan la reforma de tales normas.
Con respecto a las leyes orgánicas de delegación y transferencia del art. 150.2
CE, en el documento del Gobierno se propone su aplicación a competencias perte-
necientes al Estado de acuerdo con el art. 149.1 CE y no sólo a las competencias re-
siduales según el art. 149.3 CE, como ha teorizado algún sector doctrinal (DG,
p. 35). La opción seguida trae como consecuencia que puedan transferirse a las co-
munidades autónomas las competencias que «por su naturaleza» puedan serlo. Esta
cláusula es interpretada como relativa a aquellas materias más ligadas a las finalida-
des clásicas del Estado, pese a que cada vez aparezcan menos diáfanas, cuando me-
nos en el plano supraestatal (por ejemplo, la competencia monetaria ha sido trans-
ferida en buena parte a la Unión Europea). O si se quiere, llevado al extremo, no
cabría por la vía del art. 150.2 CE vaciar completamente de competencias al Estado
central hasta su desaparición, ya que estaríamos ante un auténtico fraude de Cons-
titución, pues la principal función del art. 149 CE es preservar un ámbito material
y competencial a las instituciones centrales.
La utilización «generosa» y el reconocimiento de la «potencialidad» (DG, p. 35)
de este instrumento normativo contrastan con su carácter excepcional, que propug-
na el documento del PPC, según el cual no debe convertirse en un mecanismo para
alterar el sistema de distribución competencial de los art. 148 y 149 CE (DPP, pun-
to 6). Creemos que la Constitución posibilita el uso de esta vía desde el instante en
que no fija ella misma las competencias de las comunidades autónomas sino que re-
mite al Estatuto su establecimiento (art. 147.2.dy 148.2 CE) al crear la categoría
normativa de ley orgánica de delegación y transferencia con el fin de incidir en la
distribución de competencias. Por tanto, jurídicamente hablando, nos hallamos
ante una vía complementaria de asunción de competencias, de modo que no tiene
por qué ser excepcional. Políticamente, la excepcionalidad o no dependerá del uso
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 475
que de la misma quiera hacer el legislador orgánico estatal, que es a quien corres-
ponde su activación, lo cual plantea un tema que ahora sólo dejamos apuntado,
como es el unilateralismo de esta ley.
Con todo, entendemos que las leyes del art. 150.2 CE tampoco pueden ser el
mecanismo habitual de asunción de competencias en detrimento del Estatuto, que
es por excelencia la norma atributiva de competencias (art. 147 CE). Ello es así por-
que, como se ha dicho doctrinalmente, al dejar únicamente en manos del Estado la
iniciativa de aprobación de las citadas leyes, tanto la posibilidad para establecer me-
canismos de control en el ejercicio de la competencia como para su revocación su-
pone aumentar la descentralización pero no así la autonomía política (J. A. Monti-
lla Martos). Siendo cierta esta opinión, lo es también que para incrementar las
competencias de las comunidades autónomas con competencias del Estado, ex art.
149.1 CE, no existe otra posibilidad (excepto las leyes del art. 150.1, a las que se-
guidamente se hará referencia), de ahí que no sea una vía alternativa a la reforma es-
tatutaria (a diferencia de lo que ocurre con las competencias residuales del Estado
del art. 149.3 CE, donde en principio sí cabría optar por una de las dos vías, siendo
muy conscientes de las diferencias que implican en cuanto a rigidez y estabilidad de
la competencia asumida). Por esta razón, cuando se trate de competencias sobre
sectores materiales no previstos constitucional y estatutariamente, y por tanto rela-
tivos a ámbitos sociales o jurídicos novedosos, entendemos que resultará preferible
reformar el Estatuto para incorporarlas a su texto y no tanto seguir la vía de las leyes
del art. 150 CE.
Por otra parte, en el documento del Gobierno se defiende la utilización del art.
150.2 CE como vía para profundizar en la heterogeneidad entre comunidades au-
tónomas, y en concreto a favor de un tratamiento específico o «singularizado» para
Catalunya (siguiendo las huellas de la Ley orgánica 7/1997, de transferencia de la
competencia de tráfico) y unido a aspectos relativos al hecho diferencial (DG, p. 19
y 36). Se trata, en definitiva, de dar a las leyes del art. 150.2 CE el sentido para el
que fueron pensadas por el constituyente en el momento de su incorporación al
texto constitucional.
En lo referente a las leyes marco (art. 150.1 CE), nos movemos en un campo
mucho más arriesgado. El documento del Gobierno alude a ellas en algún momen-
to, en concreto «como técnica indirecta» para limitar las leyes básicas o el alcance de
las bases en algunas materias y para determinadas comunidades autónomas, como
es el caso de Catalunya. Se propone combinar la potestad del Estado de dictar leyes
básicas en competencias concurrentes con una disposición adicional a las mismas
que redujese para alguna comunidad concreta su alcance, al permitir a ésta el desa-
rrollo más amplio de la competencia (DG, p. 36).
La técnica, ciertamente original, no puede ocultar algunos problemas de aplica-
ción: la ley básica no es una ley marco. Se trata de dos categorías normativas distin-
tas. La primera es una ley ordinaria u orgánica, según la materia. La segunda es
aprobada como una ley ordinaria que, en cualquier caso, tiene que identificarse
como tal, bien en su totalidad o al menos en los preceptos que lo sean. Por otra par-
te, la primera es una ley que, en principio, no modifica el sistema de distribución de
competencias estatutariamente establecido. La ley marco, en cambio, incide sobre
el sistema de distribución de competencias. Se trata de dos técnicas semejantes pero
AUTONOMIES · 29
476
que es preciso diferenciar. Por tanto, no termina de verse qué se gana con la aplica-
ción conjunta de una u otra técnica, puesto que el Estado sigue dictando los princi-
pios básicos.
Respecto a las leyes delimitadoras de competencias, la utilización que se ha he-
cho de las mismas ha sido muy restrictiva para con las competencias autonómicas
(caso del régimen de televisión); de ahí que el documento del Gobierno pida una
reorientación legislativa en sentido inverso (DG, p. 28).
Es conveniente hacer especial mención a las leyes orgánicas que desarrollan dere-
chos fundamentales o a la Ley orgánica de régimen electoral general. Muchas veces
se les atribuye una función delimitadora de competencias entre el Estado central y la
Generalidad. Esta práctica es criticada por el documento del Gobierno, en el que se
defiende que las leyes orgánicas se limiten a regular el núcleo irreductible del derecho
(DG, p. 27-28). En efecto, cabe recordar la doctrina del Alto Tribunal, no del todo
respetada por el propio intérprete supremo de la Constitución (STC 173/1998), y
llevarla a sus últimas consecuencias. Así, el análisis de la distribución de poder entre
el Estado central y las comunidades autónomas es previo al análisis de las categorías
normativas empleadas. En consecuencia, primero habrá que saber quién tiene atri-
buida la competencia y después, dentro de la materia que compete al Estado cen-
tral, si se trata del desarrollo frontal y directo del derecho —de la sección I del capí-
tulo II—, corresponderá regularlo a través de la categoría normativa de ley orgánica
(art. 81 CE), mientras que si afecta a otros elementos del ejercicio del derecho (art.
53.1 CE) o bien a derechos situados en otros apartados del título I, deberá hacerse
por ley ordinaria. Esta ley podrá ser autonómica en caso de que el Estado no tenga
atribuida la competencia más allá de la regulación básica de los derechos funda-
mentales.
2. Las normas básicas
En el terreno de la aplicación del sistema de distribución competencial, el do-
cumento del Gobierno aboga por una reinterpretación de las cláusulas competen-
ciales en sentido proautonómico (DG, p. 25). Esto se concreta, por un lado, a tra-
vés de un cambio en la concepción de las normas básicas. Éstas deberían quedar
reducidas a los verdaderos principios básicos de cada disciplina o sector, estableci-
dos mediante leyes no autosuficientes, y dejar a las comunidades autónomas sufi-
ciente margen para adoptar legislativamente opciones políticas propias (DG, p. 26-
27, DI, p. 9). En efecto, el documento del Gobierno critica la aplicación del
concepto formal-material de bases seguido por el Estado central y avalado por el
Tribunal Constitucional, mientras el de la izquierda solicita su revisión. Desde
el punto de vista material, que a nuestro juicio no es posible olvidar por completo
cuando se trata de determinar lo que es básico, se defiende una noción de bases re-
ducida a los principios básicos del sector y no a una ley básica que desciende a nor-
mas de detalle, como en tantas ocasiones se ha hecho. Desde un punto de vista for-
mal, sería conveniente la reserva de ley para todas las normas básicas.
Por otra parte, en relación con las competencias compartidas, el documento del
Gobierno defiende que las competencias legislativas del Estado se establezcan ínte-
gramente en la ley y su desarrollo reglamentario corresponda a las comunidades au-
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 477
tónomas, dentro de la competencia ejecutiva, siempre que la redacción literal del
Estatuto no lo impida. Ahora bien, el art. 25.2 in fine EAC dispone que la Genera-
lidad se someterá a las prescripciones reglamentarias que dicte el Estado en desarro-
llo de su legislación. En este caso sería precisa una reforma del Estatuto para poder
asumir la Generalidad la potestad reglamentaria (por encima de los reglamentos de
organización).
3. La otra legislación estatal
En el plano de las reformas legislativas, cabe destacar de modo especial la pro-
puesta que realizan los documentos del Gobierno y de los partidos de izquierda
para reformar la LOTC en lo relativo a varios aspectos de los procedimientos rela-
cionados con la conflictividad competencial entre Estado y comunidades autóno-
mas, como ya se ha visto; la reforma de la LOFAGE, para propiciar una reforma de
la Administración central del Estado; y la reforma de la LOFCA, con el fin de au-
mentar el poder de gasto y de ingreso de las comunidades autónomas (DG, p. 28-
30, DI, p. 18). Además, no debe descuidarse la reforma de otras normas a las que
nos hemos referido anteriormente como la LOPJ o la Ley 2/1997, por la que se crea
la Comisión para asuntos relacionados con la Unión Europea.
4. La no actuación estatal
Por último, el documento del Gobierno solicita aplicar previsiones constitu-
cionales y estatutarias hasta ahora inactuadas. Es el caso de las competencias pre-
vistas en el Estatuto y pendientes de traspaso por el Gobierno del Estado, como al-
gunas relacionadas con la Administración de justicia, la distribución del fondo de
cooperación local, el régimen económico de la Seguridad Social (DG, p. 31); el
art. 131 CE o la intervención de las comunidades autónomas en la planificación
general de la economía; o el art. 53 EAC, es decir, la designación de representan-
tes de la Generalidad en organismos económicos, instituciones financieras y em-
presas estatales cuya competencia se extienda al territorio catalán (DG, p. 30 y
28, con redacción equívoca: no son representantes «de organismos» sino «en los
organismos»).
Igualmente, cabría considerar no sólo la necesidad de actuación gubernamen-
tal, como acaba de señalarse en relación con los decretos de traspasos, sino que tam-
bién hay que tener en cuenta el supuesto inverso: la omisión gubernamental; es de-
cir, que el Gobierno del Estado no actúe y deje un margen de ejecución más amplio
a las comunidades autónomas, por ejemplo, en el terreno de la cultura o, en gene-
ral, en el de las subvenciones.
V. Consideraciones finales
A lo largo de estas páginas hemos tratado de sintetizar y comentar las propues-
tas de los documentos presentados por el Gobierno catalán y por los partidos de la
oposición sobre la profundización del autogobierno.
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Como se ha indicado, el documento del Gobierno se mueve dentro de unos pa-
rámetros posibilistas establecidos por él mismo desde el inicio y que se fundamen-
tan en el respeto hacia el marco constitucional y estatutario. Coherente con esta
premisa, va desgranando propuestas que implican básicamente una reinterpreta-
ción de la Constitución y del Estatuto en clave proautonomista, la utilización de
instrumentos legislativos previstos constitucionalmente por parte del Estado para la
mejora del autogobierno (en el campo competencial, las leyes del art. 150 CE y la
extensión de las bases; o la reforma de leyes del Estado de carácter institucional),
además de pedir cambios de orientación en algún aspecto de la jurisprudencia cons-
titucional. Esta opción, al cabo de un año desde su formulación, parece haber que-
dado relegada por la federación gobernante en Catalunya en favor de otra basada en
la reforma del Estatuto. Consideramos que las dos opciones no son sustancialmente
incompatibles, sino respuestas parciales a la cuestión de la mejora del autogobierno.
Ésta pasa por soluciones variadas, cuya aplicación dependerá de las circunstancias
políticas de cada momento. Respecto a los nuevos textos políticos presentados en
2003, el documento de CiU es el más exhaustivo y apuesta por un cambio (en reali-
dad reforma) del vigente Estatuto de autonomía, introduciendo aspectos no previs-
tos en el documento anterior, tales como la carta de derechos o las relaciones inte-
rinstitucionales en el seno de las instituciones de autogobierno.
La propuesta de los partidos de izquierda no rehúye las reformas del bloque de
la constitucionalidad tendentes a la mejora del autogobierno de Catalunya en el
contexto de la orientación del Estado autonómico en una dirección federal. Pres-
cindiendo de la reforma constitucional, que prácticamente se circunscribe al Sena-
do, se insiste más en la reforma estatutaria basada en aspectos simbólicos (la carta de
derechos), democrático-institucionales (papel de la participación popular, relación
entre las instituciones de gobierno) y de relación con los poderes locales y con la
Unión Europea. En 2003, cada uno de estos partidos ha presentado su propuesta
sobre el Estatuto de forma autónoma. El documento del PSC-CpC también impli-
ca la revisión estatutaria, a pesar de que sus propuestas podrían extenderse a otras
comunidades autónomas. Por el contrario, el documento de ICV pretende dar
orientaciones de cara a la reforma del Estatuto y de la Constitución. Y, finalmente,
el documento articulado de ERC supera conceptualmente en distintos pasajes el vi-
gente marco constitucional al apostar por un estado de libre asociación con España
(en términos parecidos al «Plan Ibarretxe» para Euskadi) e introducir en el debate el
término Constitución de Cataluña en lugar de Estatuto.
La propuesta del PPC, en cambio, opta por el mantenimiento de la autonomía
en los términos alcanzados hasta la fecha y la consolidación del modelo de Estado
con los contenidos que conocemos, lo que supone el cierre del modelo de Estado, de-
jado abierto por la Constitución en 1978. Las propuestas que realiza se limitan a la
mejora del ejercicio del autogobierno desde una perspectiva legislativa interna de
la Generalidad (cuestión tratada asimismo en el documento de la izquierda). El
PPC no ha vuelto a realizar ninguna otra propuesta con posterioridad.
Muchas de las medidas propuestas sobre todo en los documentos originarios
del Gobierno y de la izquierda (y también en los más recientes) requieren, para su
plasmación normativa, alcanzar amplios pactos políticos entre las fuerzas políticas
catalanas y de éstas con las estatales, más allá de las mayorías obtenidas por el Go-
Jaume Vernet y Josep M. Castellà, Comentarios de las propuestas... 479
bierno central o por el catalán en cada legislatura. Ello es así porque se trata de deci-
dir la evolución de futuro del autogobierno de Catalunya y del modelo de Estado
iniciados con la Constitución y el Estatuto. Ahora bien, desde una perspectiva polí-
tica, el pacto dependerá de la voluntad de todas las partes, que tienen que estar dis-
puestas a ello. La coyuntura política en el momento en que se escriben estas líneas
(tanto a nivel estatal como catalán) no permite prever la consecución o no de un
amplio acuerdo satisfactorio para todos a medio plazo.
Como se ha visto, los documentos analizados tratan de dar respuesta a los gran-
des debates sobre las perspectivas de evolución del Estado autonómico, inclinándo-
se más por unas posibles tendencias o por otras. Repetiremos algunas de las destaca-
das en forma dualista: primero, la autonomía como participación en decisiones de
otros entes públicos —en el Estado y en la Unión Europea— y la profundización en
las relaciones de colaboración entre Catalunya, las demás comunidades autónomas
y el Estado, lo que es consecuencia de la existencia de amplios sectores de competen-
cias concurrentes o compartidas, o la autonomía como garantía de un ámbito de au-
togobierno indisponible desde fuera. Segundo, un perfil de la autonomía de las co-
munidades autónomas de carácter bajo, sin prácticamente margen para llevar a cabo
políticas propias, condicionado por las leyes y la financiación estatal, o bien un per-
fil alto de la autonomía, lo que supone reducir la intervención estatal a sus auténti-
cos principios, dejando a las comunidades autónomas amplios márgenes de direc-
ción política propia. Tercero, la autonomía como descentralización homogénea para
todas las comunidades autónomas o bien la autonomía como reconocimiento de un
trato diferenciado en función de las características singulares de algunas comunida-
des autónomas, que asuma normativamente la diferencia constitucional del art. 2
entre nacionalidades y regiones. Y, por último, la relación entre Catalunya y el Esta-
do central de forma predominantemente bilateral o bien la relación multilateral de
todas las comunidades autónomas entre sí y con el Estado central.
Los documentos analizados no han proporcionado respuestas unívocas a los
anteriores debates, pese a que, en coherencia con la forma de entender la autonomía
de los partidos que los han elaborado, se inclinan en mayor o menor medida por
potenciar una u otra concepción de la autonomía. Además, caben varias combina-
ciones entre las distintas líneas de debate. Así, teóricamente es posible defender tan-
to una autonomía fuerte para todas las comunidades autónomas y al mismo tiempo
que el fortalecimiento de la autonomía sólo se predique para las nacionalidades;
como una participación en instituciones estatales o europeas de todas las comuni-
dades autónomas, como únicamente de algunas; y, para terminar con un tercer
ejemplo, como una negociación bilateral en cuanto a las materias singulares como
multilateral en aquellas que afecten a todas las comunidades autónomas.
A nuestro juicio, la mejora del autogobierno catalán pasa necesariamente por el
reconocimiento a todos los niveles jurídicos y políticos del carácter plurinacional
del Estado y por la consideración de Catalunya y de las demás comunidades autó-
nomas como parte del Estado global, en igualdad de condiciones que el Estado cen-
tral. A partir de tales afirmaciones, la preservación de los rasgos que conforman la
identidad catalana deberá realizarse a nivel interno y también participando en
los órganos de las entidades estatal y supraestatal que inciden sobre los ámbitos
en los que se desarrolla el autogobierno.
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