Propiedad privada y régimen de suelo
| Autor | Carlos Vattier Fuenzalida |
| Cargo | Catedrático de Derecho Civil |
| Páginas | 2547-2564 |
Es bien sabido que el urbanismo confiere a la propiedad del suelo una fisonomía peculiar por una multitud de razones del más diverso orden; en el plano jurídico, esta especialidad se manifiesta en el objeto, contenido y régimen de la propiedad urbana, y sus causas más importantes son estas tres: la relevancia del ius aedificandi o derecho a edificar, la creación inevitable de plusvalías y la estricta necesidad de la intervención pública. En efecto, la propiedad urbana se caracteriza ante todo y por contraste con la rústica, porque el derecho de edificar pasa a un primer plano, si bien no agota el contenido del dominio; es una facultad que corresponde al dueño, que puede ejercerse de forma libre o controlada y constituye el título que le permite adquirir por accesión el dominio de lo edificado. Por otro lado, la propiedad urbana se revaloriza incesantemente como consecuencia de la obra urbanizadora tanto pública como privada, y ello sin esfuerzo en ocasiones y aun sin quererlo el propietario; este pluvalor se adquiere también por accesión, y como puede ser de una magnitud económica mayor que el valor del suelo, invita a invertir la clásica regla superficies solo cedit; en fin, la plusvalía urbana despierta la especulación del suelo y exige mecanismos de control para que revierta de algún modo a la sociedad. Hasta aquí puede decirse, como ha afirmado Carrasco Perera, que sólo el propietario está legitimado para actuar en el desarrollo urbano y que la intervención pública es externa al derecho de propiedad; pero es esto precisamente lo que la legislación del suelo ha cambiado, y se ha acentuado, quizá, por la Page 2547 tercera versión aprobada de la Ley 8/1990, de 25 de julio, que ha potenciado notablemente la construcción obligatoria y sujeta a un calendario fijo. Por eso, y por último, el desorden urbano, la escasez de viviendas y el mercado inmobiliario alcista ha hecho que la intervención pública en el urbanismo no sea excepcional, sino normal en el Ordenamiento vigente, y no sólo en España, sino también en el Derecho extranjero.
Máxima expresión de esta tendencia es el artículo 47 CE, según el cual todos los españoles tenemos derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, lo que se relaciona, como ha observado Rafael Gil Cremades, con la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1 CE); los poderes públicos -sigue diciendo el precepto constitucional- harán efectivo este derecho regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, y la comunidad participará en las plusvalías generadas por la actuación urbanística de los entes públicos. Intervención que al configurar un régimen autónomo del ius aedificandi ha terminado por separar radicalmente la propiedad urbana del molde clásico de la propiedad común.
Con todo, esta intervención pública no es nueva, sino que se remonta a la polémica servitus altius non tollendi (D. 8.2.1), que al impedir edificar sobre cierta altura causó asombro y desconcierto en la doctrina del Derecho común. Aquí destaca el humanista y hogonote Hugo Donellus (1527-1591), para el que la servidumbre muestra que la libertad de edificar no es ilimitada, sino que está restringida por el estatuto urbano dado que, a su juicio, sine dubio aedificandi ius pubhcum est. En cambio, entre nosotros la inter-pretatio de las Partidas, en especial de la P. 3.32.25, fue mucho menos explícita y sólo sostuvo que la libertad de edificar en suelo propio debía respetar los límites impuestos por las servidumbres y luego por las Ordenanzas municipales, las cuales aparecieron a partir de 1749 y se sucedieron hasta la Ley de alineaciones de 1856 y las posteriores leyes de ensanche de 1864 y 1876. Lo que pone bien de relieve que, aunque entendidas como excepciones a una regla general de libertad, el derecho a edificar siempre ha convivido con las limitaciones impuestas por el Derecho administrativo.
Tal era la normativa en vigor al promulgarse el Código Civil en 1889 y a ella se remite el artículo 350 al disponer que el dueño del suelo puede hacer las obras que le convengan, pero con sujeción a los reglamentos de policía. Junto a la definición del dominio -que ha perdurado tanto por admitir el pluralismo de las propiedades como por consentir una segunda lectura que subraya las limitaciones antes que las facultades del dueño (Bercovitz, Lasarte Alvarez, Montes Penades, Coca Payeras)-, los artículos 353 y 358 permiten al dueño del suelo adquirir por accesión lo edificado en él y el artículo 361 le confiere el derecho a hacer suya la obra edificada por un tercero de buena fe, pero con la carga de pagar antes al Page 2548 constructor todos los gastos realizados. Conforme con la jurisprudencia, hay aquí una accesión retardada hasta el momento del pago, que no es muy disímil en su estructura interna de la accesión también retardada que ha establecido el nuevo régimen del suelo.
Poco diremos sobre la legislación especial del suelo que no sea de sobra conocido. Así, concebida en un primer momento como simple sucesora de los viejos reglamentos de policía, permaneció por años de espaldas al Código Civil; sólo la doctrina más atenta reaccionó oportunamente -y aqui debo resaltar a mi maestro el profesor De los Mozos-, y hace poco Carrasco Perera ha sostenido la plena integración de la misma con el Derecho común por establecer el estatuto normal de la propiedad urbana, y Lobato Gómez ha propuesto una nueva lectura del citado artículo 350 en una suge-rente simbiosis del Código Civil y el régimen del suelo.
Como es sabido, por virtud del texto de 1956 la Administración asume la función pública de ordenar el urbanismo, cuyo eje es el planeamiento, el cual determina la clasificación y la calificación del suelo y conforma el contenido posible del ius aedificandi; por eso, la propiedad no sólo se modifica por limitaciones concernientes a su destino económico, modo de explotación y poderes dispositivos o incluso valor de cambio (Díez Picazo), sino que cambia de objeto al tiempo que incrementa su valor (De los Mozos), pues no recae ya sobre una determinada porción de suelo, sino sobre una cierta cuota de aprovechamiento urbanístico (Torres Lana y Alvarez Caperochipi). Entre las principales novedades de la reforma de 1975 es de recordar el famoso artículo 76 del Texto Refundido de 1976, según el cual las facultades del dominio se deben ejercer dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en el planeamiento, así como el no menos célebre artículo 87.1, a cuyo tenor el planeamiento no confiere derechos indemnizatorios por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística, salvo en caso de modificación anticipada de los planes; no obstante, el mismo precepto establecía que los propietarios tienen derecho a una distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados del urbanismo. A esta finalidad respondía el aprovechamiento medio, que sólo se aplicaba al suelo urbanizable programado y operaba mediante la reparcelación en el sistema de cooperación y el proyecto en el de compensación; se ha dicho con razón que el espíritu de la Ley derogada era todavía el de las viejas leyes de ensanche, ya que no sólo se orientaba hacia la expansión de la ciudad, sino que se centraba en la urbanización y descuidaba la edificación, la cual, aunque podía llegar a ser obligatoria, se sometía a un largo y complicado proceso que, en el mejor de los casos, se prolongaba hasta seis años.
Aparte de la intervención en el mercado, estos dos problemas son los Page 2549 que trata de corregir la reforma de 1990, incoiporada al nuevo Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Frente al primero se establece el aprovechamiento tipo, que ahora se aplica tanto al suelo urbanizable como al suelo urbano cuando admite unidades de ejecución, y en las actuaciones asistemáticas en esta clase de suelo, mediante las transferencias de aprovechamientos, que no sólo son inscribibles en el Registro de la Propiedad, sino susceptibles de gravamen. Y ante el segundo problema, que es acaso el tema central de la nueva Ley, se articula un rígido mecanismo de adquisición gradual sometido a plazos cortos y perentorios de las cuatro facultades urbanísticas que integran hoy el ius aedificandi, a saber: el derecho a urbanizar, el derecho al aprovechamiento urbanístico, el derecho a edificar y el derecho a la edificación o a lo edificado. Si el propietario ejerce estas facultades conforme a los requisitos legales -que no administrativos- y en tiempo oportuno, desemboca en la accesión de la obra construida; pero la falta de ejercicio o la caducidad de los plazos comporta la privación del dominio y de las facultades no ejercidas por la venta forzosa o la expropiación y drásticas reducciones en la valoración de los terrenos y de las obras.
Este es, en síntesis, el vigente régimen del suelo, que pasamos a exponer; primero respetaremos la sorprendente terminología del legislador y luego intentaremos esclarecer su significado técnico.
En efecto, el régimen urbanístico de la propiedad del suelo se configura ahora como una pieza clave de la ordenación urbana; no sólo es uno...
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