El derecho de propiedad en la constitución: límites y privaciones
| Autor | Javier Bermúdez Sánchez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Eclesiástico del Estado |
| Páginas | 23-50 |
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Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación Garantías patrimoniales de los ciudadanos ante las modificaciones legislativas, PB 1998-0089, de la D. G. de Investigación del M.º de Ciencia y Tecnología, dirigido por el profesor Menéndez Rexach.
1. El derecho de propiedad reconocido en el art. 33.1 de la Constitución es un derecho subjetivo que no tiene carácter absoluto1. Así históricamente integra las limitaciones establecidas en las leyes (art. 348, párrafo 1.º, Código Civil), esto es, se concibe en atención a los fines de la comunidad, o a lo que hoy se denomina función social. En este sentido, el legislador puede imponer deberes o límites al propietario (art. 33.2 de la Constitución) sin que constituyan privación del derecho2.
Las configuraciones concretas diversas de este derecho, según las facultades disponibles (teniendo en cuenta, por ejemplo, las cesiones del particular o los límites legales en cada caso) no merecen una desintegración del derecho en abstracto, esto es, que no se conciba de modo unitario sino como diversos derechos de propiedad, y ello, porque aquél es elástico3, y se mantiene en los mismos términos su definición, como la capacidad de disponer de todo el contenido posible sobre la cosa4.
Se imponen así límites a la propiedad en función del desarrollo urbanístico, de la protección del medio ambiente, del destino agrario5 o, por ejemplo, de la protección del patrimonio histórico6. En este último caso porque existe el deber del propietario de conservación de esos bienes o, en otros casos, por los deberes impuestos a los propietarios de inmuebles donde se encuentren restos arqueológicos, y ello, al margen del carácter demanial de estos objetos. Estos «límites», sin embargo, no supondrían más que una definición del derecho, y no una limitación indemnizable, en palabras de la doctrina mayoritaria7.
Con esta fundamentación jurídica y la equivocidad terminológica, empieza a planear la duda de cuál es la diferencia entre una delimitación no indemnizable y una limitación que sí lo es. Éste será el objetivo de este capítulo.
2. Esa potestad del legislador no es ilimitada, porque se enfrentará a un derecho subjetivo, garantizado constitucionalmente (art. 33.1 de la Constitución)8, y con un contenido esencial (art. 53.1 Const.), y, a su vez, como cualquier otra limitación entre bienes, derechos y principios constitucionales (por ejemplo del art. 33 frente a los arts. 45 y 46), está sometida al principio de proporcionalidad, en aplicación del art. 33.2 de la Constitución.
Lo que parece específico de este derecho es que los límites que el legislador imponga al derecho de propiedad pueden provenir de cualesquiera finalidades públicas: de la función social9, a la que alude el art. 33.2 de la Constitución.
3. Esta estructura del derecho, cuyo contenido viene definido por el legislador, de acuerdo con una función social, pero donde se reconoce que toda privación por causa de utilidad pública o interés social lleva consigo el deber de indemnizar (en el art. 33.3 de la Const.), impone una difícil lectura, en la que la delimitación legal en cuanto definición del mismo no indemnizable, se enfrenta a las limitaciones como privaciones indemnizables.
La doctrina y jurisprudencia suelen considerar excluyentes ambas figuras: toda definición general del legislador será definidora del derecho, mientras que será indemnizable la privación singular, que precisamente es el objeto de la legislación de expropiación forzosa10.
Esta lectura, hasta ahora aparentemente mayoritaria, es objeto de una fuerte oposición doctrinal, que parte de una crítica a la definición ofrecida de la propiedad y de su contenido. En opinión de los autores hoy críticos, la función social no puede integrar su contenido11: la garantía constitucional de la propiedad supone que su contenido esencial queda excluido de la ley (art. 53.1 de la Constitución) y de la delimitación de su función social (art. 33.2 de la Constitución), es decir, no es un derecho de configuración legal 12. En este sentido, considero que la Constitución permite matizar el concepto de propiedad y los supuestos indemnizatorios, como propongo a continuación.
4. En un intento de ordenar las exposiciones doctrinales mayoritarias expuestas sobre las limitaciones al derecho de propiedad, podrían destacarse las siguientes argumentaciones y objeciones:
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) Son limitaciones indemnizables las que no tengan carácter expropiatorio. Las delimitaciones que lleve a cabo el legislador de acuerdo con la función social del derecho no tienen carácter expropiatorio. La crítica que se realiza a esta observación es que integra en el contenido esencial del derecho la función social, de forma que no se concilia fácilmente con el art. 53.1 de la Constitución. Hay que añadir, además, las limitaciones que sean causa de responsabilidad patrimonial de la Administración.
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) No son expropiatorias las limitaciones del legislador al derecho de propiedad, porque se definen de forma general 13. El problema es que estas limitaciones pueden ser más gravosas que cualquiera otra específica. Además, las leyes pueden también imponer expropiaciones singulares, por lo que el criterio general-especial como equivalente a delimitación en la ley no indemnizable frente a expropiación singular resulta, cuando menos, insuficiente14.
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) Cuando se estructuran las limitaciones indemnizables al derecho de propiedad se relacionan la expropiación y la responsabilidad patrimonial, siendo la primera la institución más perfilada. De hecho, la distinción entre ellas ya resulta más costosa y discutida15. La limitación general (legal) que produzca en un caso concreto un sacrificio singular será calificada como responsabilidad patrimonial del legislador16. A su vez, la limitación ilegítima de una actuación administrativa se califica de intervención administrativa de efectos expropiatorios17. Así, la responsabilidad patrimonial, se ha afirmado18, «ha llegado a nuestros días con todo un aluvión de figuras y técnicas jurídicas heterogéneas que concurren entre sí y hasta se entrecruzan».
Parece que la responsabilidad sería una cláusula de garantía residual de la propiedad: ésta se garantiza a través de la expropiación y todos los demás casos que no se puedan configurar como tal, serían responsabilidad patrimonial.
Además se ha puesto énfasis en que la limitación que lleve a cabo el legislador sólo será aceptable si es ponderada y razonable, o, en otro caso, generará también derecho a indemnización, por considerarse expropiatoria19.
5. En las páginas siguientes se propone un sistema de supuestos de limitaciones al derecho de propiedad, a partir de la identificación de los modos en que afectan al contenido del derecho, que integre los identificados hasta ahora, pero que pretende no ser tan casuístico sino conceptual.
6. Si 20la concepción de la propiedad (o índice de recognoscibilidad, en términos del Tribunal Constitucional 21), a lo largo de la Historia, de acuerdo con la doctrina más autorizada22 se ha definido como la capacidad de disponer de todo el contenido posible sobre la cosa, eso es, a mi juicio, precisamente lo que reconoce la Constitución en el art. 33.1: un derecho subjetivo con ese peculiar contenido elástico. Éste, además se define mediante límites o deberes legales que determine el legislador, esto es, según las definiciones expuestas hasta ahora: «todo el contenido posible»; «capacidad de disponer con independencia del contenido concreto»; «sin más limitaciones que las establecidas por las leyes». De ahí la mención a la función social delimitadora de su contenido en el art. 33.2 de la Constitución.
Esa función del legislador, prima facie, no lleva consigo indemnización, porque sigue la definición más prístina del derecho de propiedad (art. 348, C.c.23), salvo que no exista una función social a la que sirvan los deberes legales impuestos o una adecuación entre ellos.
La limitación al contenido del derecho generará también indemnización si no es conforme al principio de proporcionalidad y no sólo cuando suponga una expropiación singular. En estos términos, la cuestión es en qué lugar queda el art. 33.3 de la Constitución, esto es, la expropiación. Es decir, no habría una contradicción entre esa protección relativa del contenido del derecho en el art. 33.2, que atiende al principio de proporcionalidad, y la garantía de un contenido esencial frente al legislador, del art. 53.1, de la Constitución. ¿No será la expropiación o privación singularizada la que resuelve esta cuestión al definir qué es indemnizable (lo que sea singular, frente a la delimitación legal general), como apunta parte de la doctrina? ¿Hay que concluir que el reconocimiento de un derecho (en su caso en el art. 33.1) no puede ir de la mano al de la previsión de su expropiación (art. 33.3)?
7. A mi entender, partiendo de esa peculiaridad del derecho de propiedad (su elasticidad o su consideración como la capacidad de dominar todo el contenido posible), se debería diferenciar lo que afecta al contenido del derecho de propiedad (o con término menos preciso, pero más ilustrativo, contenido máximo), porque este derecho se define en su límite máximo por las leyes (todo lo posible conforme a su destino), de lo que afecta al contenido por desapoderamiento del mínimo (contenido esencial, en los...
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