Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguosa la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre

AutorPedro Rodríguez López
Cargo del AutorDoctor en Derecho.

1. OBJETIVOS Y DISPOSICONES GENERALES

Según el art. 348 del CC, la propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes; por ello el propietario tiene acción contra el tenedor y el poseedor de la cosa para reivindicarla.

La protección del dominio público marítimo-terrestre comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de la LC1.

A estos efectos, los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres que se determinan en el título II de la LC, prevaleciendo sobre la interposición de cualquier acción, por lo que las servidumbres será imprescriptibles en todo caso2.

Se exceptúan de esta sujeción los terrenos expresamente declarados de interés para la seguridad y la defensa nacional, conforme a su legislación específica3, esto es, la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional4.

En este sentido, el TC5 ha señalado que la sujeción, con carácter general, de los terrenos colindantes con el dominio público a las servidumbres y limitaciones del dominio que regula la Ley trae razón de ser de la propia naturaleza, características y función social de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, lo que obliga a limitar el uso que pueda hacerse de tales terrenos colindantes al amparo, genéricamente, del título resultante del art. 149.1.23 C.E. Además, tratándose de terrenos que no forman parte del dominio público, esta limitación sólo puede hacerse derivar de la competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas. La incardinación de estas limitaciones en el mencionado título competencial, con la consecuencia de que su ejecución haya de entenderse atribuida a las Comunidades Autónomas, no excluye, claro está, la posibilidad de que el Estado pueda utilizar otras competencias sectoriales como efectivamente sucede con la de defensa (art. 149.1.4 C.E.)6.

Como hemos visto, el artículo 132.2 de la Constitución Española de 1.978, proclama que son bienes de dominio público estatales los terrenos comprendidos en la zona marítimo-terrestre. Así las cosas, el dominio público se nos presenta con un régimen especial apto para que los bienes que lo integran presten una utilidad pública. Por eso, al no estar en el comercio de los hombres, aparece adornado con las notas de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad (art. 132.1 de la CE). Además, el dominio público está sometido a un régimen especial de protección, de suerte que le amparan una serie de limitaciones y servidumbres que se establecen sobre las propiedades privadas colindantes7. Así, la LC establece, en general, como limitaciones sobre la propiedad privada colindante, las siguientes:

a). La servidumbre de protección que recae sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite anterior de la ribera del mar.

b). La servidumbre de tránsito que recae sobre una franja de seis metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar. En lugares de tránsito difícil o peligroso, dicha anchura puede ampliarse hasta un máximo de veinte metros.

c). La servidumbre de acceso público y gratuito al mar.

d). La zona de influencia, cuya anchura será como mínimo de 500 metros a partir del límite interior a la ribera del mar.

De todas ellas nos ocuparemos con detenimiento en el siguiente punto.

Un dato importante a tener en cuenta es que las disposiciones del título II de la LC tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de las que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias8.

La Administración del Estado, a través del Ministerio de Medio Ambiente9, dictará normas para la protección de determinados tramos de costa, en desarrollo de lo previsto en la LC respecto las servidumbres legales reguladas en el capítulo II del Título II de la LC10. La longitud de costa a incluir en las normas deberá referirse, como mínimo, a una unidad, fisiográfica o morfológica relativa a la diná- mica litoral o al territorio respectivamente, o, en su caso, a uno o varios términos municipales colindantes completos11.

Hay que tener en cuenta que, antes de la aprobación definitiva de estas normas, se someterán a informe de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos a cuyo territorio afecten para que los mismos puedan formular las objeciones que deriven de sus instrumentos de ordenación aprobados o en tramitación. Cuando se observen discrepancias sustanciales entre el contenido de las normas proyectadas y las objeciones formuladas por las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, se abrirá un período de consulta entre las tres Administraciones para resolver de común acuerdo las diferencias manifestadas12. Los informes deben ser emitidos en el plazo de un mes13, y si no existe acuerdo expreso entre las tres Administraciones interesadas, las normas no podrán ser aprobadas14.

Esta necesidad de concurrencia, tal como señala el TC15, reduce al mínimo posible la función del Estado en la protección del demanio y, por ello, no excluye la competencia autonómica, que se mantiene en cuanto que puede o no asentir a las normas propuestas, y sin su asentimiento no pueden llegar a nacer.

Las normas se aprobarán por Orden del Ministerio de Medio Ambiente, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y a la que se acompañarán como anejos los planos y demás información que se considere relevante para la identificación del ámbito afectado y, en general, para asegurar la eficacia de aquéllas16.

2. SERVIDUMBRES LEGALES

Si bien es tradición en nuestra doctrina administrativista declarar que el objeto del demanio es solamente el derecho de propiedad; o, para expresarlo con mayor exactitud, que el dominio público es una titularidad administrativa sobre las cosas de naturaleza plena, directa y erga omnes (como la propiedad privada), sujeta a un régimen exorbitante del Derecho común; la configuración de las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos al dominio público marítimo-terrestre, el carácter imprescriptible de las servidumbres reguladas por la LC nos debe hacer pensar que es posible en nuestro ordenamiento que otros derechos patrimoniales (derechos reales sobre cosa ajena) tengan carácter demanial; es decir, que estén protegidos por ese régimen exorbitante que llamemos demanio17.

Debemos tener presente que constituyen el Patrimonio del Estado18, no solo los bienes que, siendo propiedad del Estado, no se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos, a menos que una ley les confiera expresamente el carácter de demaniales, y los edificios propiedad del Estado en los que se alojen órganos del mismo tendrán la consideración de demaniales, sino también los derechos reales y de arrendamiento de que el Estado sea titular, así como aquellos de cualquier naturaleza que deriven del dominio de los bienes patrimoniales. Por ello, nuestro ordenamiento no excluye que derechos patrimoniales distintos de la propiedad puedan tener naturaleza demanial. Ello está especialmente claro en el caso de los iura in re aliena como la servidumbre de tránsito establecida por la LC.

Tal como señala BLASCO DÍAZ19, con la entrada en vigor de la Constitución de 1978 se produjo en nuestro país una notable modificación en la ordenación de las tradicionales relaciones económico-sociales relativas al uso ya la disposición de los bienes, al penetrar en su seno el principio de solidaridad y darse creciente importancia a toda una serie de intereses y valores de la colectividad. A la luz de todo ello, pues es su concreción, deberá ser interpreta- da la fórmula de la «función social» de la propiedad, alejando a ésta de su arraigada dimensión meramente individualista.

Se trata de un ius in re aliena, por el que se sustantiviza una de las facultades que integran el dominio de un inmueble y se atribuye a otra persona como un derecho independiente20.

Entrando ya en el tema mismo de las servidumbres, su misma generalidad y establecimiento no implican privación singular de derechos a titulares aún no existentes21, máxime cuando dichas servidumbres, con otra denominación, y, algo más limitadas, existían desde la primera regulación del demanio marino, y, sobre todo, desde la LC de 196922.

Un tema de cierta importancia, por las implicaciones que conlleva, es la deter- minación de la naturaleza jurídica de las medidas en cuestión, esto es, en si se trata de auténticas servidumbres o si, por el contrarios, todas o algunas de ellas no hacen sino precisar los límites del derecho de propiedad.

Se ha planteado por cierto sector doctrinal23, que el Título II de la LC emplea de forma equívoca los conceptos de servidumbres y limitaciones para referirse, por un lado, a ciertas medidas que únicamente delimitan y definen el derecho de propiedad, junto a otras que, por el contrario, sí constituyen un «vaciamiento» de contenido de ese derecho, las cuales, sin embargo, podrían no ser tampoco propiamente «servidumbres», como así se las ha denominado, sino verdaderas «expropiaciones» legislativas que podrían conllevar una indemnización por aplicación del artículo 33.3 de la CE; cosa que, sin embargo, la normativa costera de 1988 no prevé. Lo verdaderamente importante, por encima de las calificaciones formaleslímites, limitaciones, delimitaciones, servidumbres, etc.-, es deslindar de acuerdo con la CE cuándo existe una intervención pública no indemnizable que delimita el contenido normal del derecho de propiedad -llámense de una forma u otra- y cuándo, por el contrario, la incidencia pública es tan intensa como para determinar un despojo del derecho del particular -auténtica «expropiación»-...

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