Procedimiento legislativo (1)
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 283-338 |
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Las Cortes Generales son el órgano constitucional al que corresponde el ejercicio de la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 C.E.). En consecuencia, es esta institución, formada por el Congreso de los Diputados y el Senado, la que asume la capacidad de dictar o aprobar normas jurídicas de rango superior.
En nuestro constitucionalismo histórico esta función era compartida normalmente por las Cortes y por el Rey, en cuanto se requería la concurrencia de la voluntad de ambos órganos: las primeras debían aprobar los proyectos legislativos, mientras que el segundo podía, mediante su facultad de sanción, confirmarlos o rechazarlos. Empero, la progresiva democratización del Estado contemporáneo determinó en la mayoría de los países la supresión u olvido de esta facultad de los monarcas, concentrando en los órganos representativos la capacidad para la aprobación de las leyes. Esto es lo que ocurre en nuestro sistema constitucional, donde la sanción regia está contemplada como un acto reglado y vinculado, excluyéndose así toda posibilidad de manipulación política.
El procedimiento legislativo abarca tres grandes fases: una fase de iniciativa, limitada a la proposición de un determinado texto, con vistas a su ulterior discusión; una fase central o constitutiva, en que se aprueba el proyecto o proposición, que así deviene ley, y una fase final que entre nosotros es meramente integrativa de eficacia (sanción y publicación).
La iniciativa legislativa puede tener, como se verá más adelante, un fundamento parlamentario (iniciativa del Congreso y del Senado) o bien extraparlamentario (ini-
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ciativa del Gobierno, de las Asambleas de las Comunidades Autónomas1y popular). La segunda fase o constitutiva es, en el sistema establecido en la C.E., de naturaleza parlamentaria, en el sentido de que se desarrolla íntegramente en las Cortes Generales, a las que compete la potestad legislativa, esto es, de aprobación de las leyes. Por su parte, el tercer momento comprende la sanción y promulgación que, por afectar al Rey y al Presidente del Gobierno, es también extraño a la vida parlamentaria.
En cualquier caso, es necesario tener en cuenta que el iter legislativo puede descomponerse en estos tres grandes estadios, de los cuales sólo el segundo es estrictamente parlamentario.
La C.E. (art. 87) ha establecido hasta cinco tipos diferentes de iniciativa legislativa, cada una de ellas con sus peculiaridades:
a) del Gobierno;
b) del Congreso de los Diputados;
c) del Senado;
d) de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, y
e) del pueblo.
De esta forma, se inscribe en la tendencia del parlamentarismo más reciente que, superando la tradicional dualidad iniciativa del Gobierno-iniciativa de los parlamentarios, ha ampliado las formas de poner en marcha el procedimiento legislativo. Tal es lo que ocurre en Italia, cuya Constitución admite tanto la iniciativa popular como la de las Asambleas legislativas de las Regiones autónomas.
Para la formación de esa voluntad legislativa, las Cámaras siguen un determinado procedimiento. Son muy variables las ordenaciones que se producen al respecto en los distintos países2; pero, en general, se observa una tendencia simplificadora, justificada por la conveniencia de agilizar al máximo los trámites para facilitar la aprobación del innumerable conjunto de leyes que demandan las sociedades actuales.
En sentido estricto se llaman lecturas a cada uno de los debates plenarios sobre un determinado texto legislativo.
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En el Parlamento británico rige el sistema de las tres lecturas3, en cuya virtud un mismo proyecto legislativo sufre tres consideraciones en el Pleno de la Cámara: una primera, que sirve para el anuncio de su presentación y para permitir su publicación; una segunda, en la que se efectúa un debate sobre la totalidad, en el que se determinan las directrices y líneas esenciales del proyecto, y una tercera, que se produce tras la intervención e informe de una Comisión, en que se debaten y votan los diferentes artículos y enmiendas presentadas. Un sistema parecido se efectúa en el Bundestag alemán4: una primera lectura plenaria, que suele limitarse a designar la Comisión o Comisiones que deben estudiar el texto; el examen detenido en Comisión; una segunda lectura en sesión plenaria en que se debate y vota el texto propuesto por la Comisión y las enmiendas presentadas y una tercera lectura limitada normalmente a la votación de totalidad de la iniciativa.
En otros países, como Francia5e Italia, suele existir una única lectura en la que se debate y examina el dictamen o informe de la Comisión competente, a la que previamente se ha remitido la iniciativa tras su presentación. Por tanto, interviene en primer lugar una Comisión especializada que estudia el proyecto, pudiendo introducir cambios en el mismo. Luego ese dictamen o informe se debate y vota (en lectura única) en el Pleno, que lo aprueba en sus mismos términos o con nuevas modificaciones.
Este último es el sistema que se empleó en el parlamentarismo histórico español en relación a los proyectos legislativos del Gobierno y el que se ha aplicado durante varios años tras la reinstauración de las Cámaras democráticas en 1977. En efecto, tanto el R.C. y R.S. tienen establecido (infra) un procedimiento común u ordinario6 según el cual los proyectos legislativos del Gobierno —que suponen la inmensa mayoría y los más importantes de los tramitados por las Cortes— son remitidos directamente a una Comisión dictaminadora, produciéndose su examen por los Plenos de las Cámaras como fase final del mismo. Sin embargo, con carácter creciente se ha impuesto en la práctica del Congreso un procedimiento especial — el de las Comisiones con competencia legislativa plena— que supone la exclusión de esa lectura única en el Pleno de la Cámara. En estos casos, mutados en procedimiento ordinario, la Comisión aprueba sin más el texto sin intervención del Pleno. El Senado, en cambio, se ha mantenido en la práctica apegado al sistema tradicional que reserva una lectura única final al Pleno.
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La primera iniciativa legislativa que debe examinarse es la correspondiente al Gobierno, ya que es la que determina el mayor número de textos legislativos y en general los más importantes.
El Gobierno es el primus movens del sistema parlamentario, estando auxiliado de innumerables órganos administrativos y en contacto inmediato con los problemas y necesidades de la sociedad, lo que le confiere una posición privilegiada para la presentación de proyectos legislativos ante las Cámaras. Por eso, no puede extrañar que en nuestro país, como en todos los que cuentan con un Parlamento libre, el Gobierno se acerque en la práctica a una posición de monopolio sobre la iniciativa legislativa7.
Buena prueba de la importancia de la iniciativa del Gobierno se tiene en la reserva exclusiva que el artículo 134.1 le confiere respecto a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, al igual que en la prioridad que el artículo 89.1 concede a sus proyectos sobre las proposiciones de ley de origen parlamentario.
Junto al reconocimiento de la iniciativa legislativa del Gobierno del artículo 87.1 C.E., el artículo siguiente regula la forma en que ésta ha de producirse, señalando que los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
De esta última disposición merecen destacarse diversos aspectos. Por un lado, se reserva la expresión proyectos de ley para los presentados por el Gobierno, de la misma forma que las restantes iniciativas legislativas —de las Cámaras y de las Asambleas de las Comunidades Autónomas y del pueblo— se rubrican como
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proposiciones de ley (arts. 87.2 y 3, y 89 C.E.). En conformidad con la distinta denominación, la práctica parlamentaria limita la primera expresión a los textos debidos al Gobierno, al tiempo que usa...
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