El procedimiento de declaración de responsabilidad tributaria
| Autor | Victoria Selma Penalva |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Financiero. Universidad de Murcia |
| Páginas | 212-253 |
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Este procedimiento, como todo procedimiento administrativo, se divide en tres fases diferenciadas461: iniciación, desarrollo y terminación, según lo establecido en los artículos 98, 99 y 100 de la LGT.
En cada una de estas fases, la Administración tributaria debe observar una serie de requisitos procedimentales tendentes a garanti
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zar los derechos y garantías que asisten al presunto responsable tributario que, pese a no estar recogidos expresamente ni en la LGT, ni en el RGR, se deprenden indirectamente de estas normas y son reconocidos por la doctrina tanto administrativa como contenciosoadministrativa462.
El artículo 124 del RGR establece que el procedimiento de declaración de responsabilidad se iniciará mediante acuerdo dictado por el órgano competente que deberá ser notificado al interesado en cualquier momento posterior a la práctica de la liquidación o a la presentación de la autoliquidación. Por tanto, y según señala la propia Agencia Estatal de la Administración Tributaria (en adelante, AEAT), a diferencia de otros procedimientos tributarios, éste sólo puede iniciarse de oficio463. En este sentido, se posiciona BOSCH CHOLBI464.
En relación con los órganos competentes para acordar el inicio del procedimiento, CASTELLANOS TORRES465entiende que, al tratarse de una acción administrativa para exigir el pago, este procedimiento se configura como un procedimiento de recaudación autónomo, por lo que determina que los órganos competentes para dirigirlo son los órganos de recaudación.
Sin embargo, aunque el legislador no hace mención expresa sobre este extremo, el artículo 174.2 de la LGT señala que si la declaración de responsabilidad se efectúa con anterioridad al vencimiento del periodo voluntario de pago, la competencia para dictar el acto administrativo de declaración de responsabilidad corresponderá al órgano competente para dictar la liquidación, en los demás casos deberá
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hacerlo el órgano de recaudación. En consecuencia, de la lectura de dicho precepto se desprende que, si pueden ser competentes para la declaración de responsabilidad tanto los órganos de liquidación como los órganos de recaudación, para acordar el inicio del procedimiento de responsabilidad tributaria también podrán serlo tanto unos como otros, dependiendo del momento en el que se produzca dicho acuerdo de inicio.
En este mismo sentido, el artículo 196 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos466(en adelante, RGGI) señala que el órgano actuante en el procedimiento inspector puede también acordar el inicio del procedimiento de declaración de la responsabilidad tributaria en aquellos supuestos en los que tenga conocimiento de cualquier circunstancia que pudiera determinar dicha responsabilidad.
De tal forma, tal y como señala MARTÍN JIMÉNEZ467, las competencias para iniciar este procedimiento se reparten entre órganos que tienen atribuidas diferentes funciones tributarias, cuando se trate de autoliquidaciones o liquidaciones tributarias, el órgano de recaudación, sin embargo, cuando se realice el inicio del procedimiento con anterioridad al vencimiento del periodo voluntario de pago corresponderá a los órganos de gestión o de inspección.
Una vez acordado el inicio del procedimiento de declaración de responsabilidad, éste debe ser notificado al interesado. Esta notificación es fundamental para la validez del procedimiento, ya que, como veremos en líneas posteriores, si se realiza de forma deficiente puede dar lugar, en su caso, a la anulación del acuerdo de declaración de responsabilidad propiamente dicho.
En esta fase procedimental hay que tener presente que el todavía "presunto" responsable solidario tiene derecho a conocer la iden-
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tidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración bajo cuya responsabilidad se tramitan las actuaciones y procedimientos tributarios en los que tenga la condición de interesado, tal y como establece el artículo 34.1.f) de la LGT468.
En cuanto a los datos fundamentales que ha de contener el acuerdo de inicio, los artículos 87.3 y 97.1 del RGGI establecen el contenido mínimo que debe constar en la comunicación de inicio de todo procedimiento iniciado de oficio por la Administración. De esta forma, podemos concretar los datos que, necesariamente, deben constar en el acuerdo de iniciación del procedimiento de responsabilidad tributaria, y en particular, en el procedimiento dirigido a declarar la responsabilidad originada de una sucesión empresarial.
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Identificación del procedimiento
El acuerdo de inicio debe señalar expresamente que por medio de esa comunicación se inicia un expediente de declaración de responsabilidad tributaria. Asimismo, debe identificar el presupuesto de hecho habilitante que lo justifica especificando que, el presunto responsable ha continuado desarrollando la actividad económica del deudor principal.
Si la responsabilidad se sustenta en un negocio jurídico perfeccionado entre ambos sujetos éste debe ser también identificado, si por el contrario la continuidad en la actividad se produce de facto, deben contenerse, aunque sea a grandes rasgos, los indicios de sucesión que han llevado al órgano competente a iniciar el expediente de declaración de responsabilidad.
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Identificación completa del deudor principal
Como mecanismo para salvaguardar la seguridad jurídica del presunto responsable se considera imprescindible que conozca en todo
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momento la identidad del deudor principal cuya deuda le está siendo reclamada, así como la identidad del resto de responsables solidarios que, en su caso, pudieran existir.
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Comunicación de trámite de audiencia y puesta de manifiesto del expediente administrativo
La apertura del trámite de audiencia aparece recogida en el artículo 124.1 del RGR469y en el artículo 174.3 de la LGT470y, aunque estos preceptos no contemplan los efectos derivados de su omisión, el TEAC471ha sido contundente y reiterativo a la hora de destacar la importancia de este trámite que otorga la posibilidad al presunto responsable de ser escuchado.
Sirve de garantía para el presunto responsable y cualquier insuficiencia en su formalización se puede considerar un defecto bastante para anular, llegado el momento, la resolución del procedimiento de declaración de responsabilidad y retrotraer las actuaciones al momento en que se produjo dicho defecto, siempre que conlleve la indefensión del sujeto frente al que se desarrolla el procedimiento472.
Así lo pone de manifiesto el TS en la sentencia de 17 de abril de 2013473, al señalar que "el alcance del trámite omitido está subordinado a la indefensión que al recurrente le haya producido la no realización de dicho trámite", así como en la sentencia de 22 de junio de
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2015474, en la que determina la anulación del acuerdo de declaración de responsabilidad tributaria con la retroacción de las actuaciones para el adecuado cumplimiento del trámite de audiencia.
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Efecto interruptivo del plazo legal de prescripción
El inicio de este procedimiento, siempre que se encuentre debidamente notificado, interrumpirá el plazo de prescripción de la Administración para declarar la responsabilidad tributaria de la deuda tributaria pendiente del deudor principal al presunto responsable, conforme lo señalado en el artículo 68.8 de la LGT475y así debe constar en el acuerdo de inicio. Tal y como destaca, SANTOLAYA BLAY476, hay que tener en cuenta que para que el efecto interruptivo se cumpla, la notificación del acuerdo de inicio debe realizarse antes de que transcurran cuatro años desde la última comunicación con efecto interrutivo.
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Lugar y fecha de expedición
Junto con el lugar y la fecha de expedición del acuerdo de inicio debe incorporarse referencia al órgano que expide la notificación, así como debe identificarse la persona que la emite con nombre, apellidos y firma.
Estos datos son una mera formalidad, su omisión no se entiende que sea determinante para la validez del procedimiento de declaración de responsabilidad. Cualquier defecto o error en su formula-ción se considera subsanable.
El desarrollo del procedimiento para declarar la responsabilidad tributaria en este supuesto concreto, variará dependiendo de si el
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presupuesto de hecho que la determina lo conforma una sucesión en la titularidad jurídica de una empresa o, por el contrario, una sucesión de facto en el ejercicio de la misma.
Cuando el procedimiento se centra en una sucesión jurídica de empresa, las labores de comprobación e investigación de la Administración tributaria son muy limitadas, bastando con acreditar la formalización del acto o negocio jurídico traslativo de la titularidad de la empresa para declarar la responsabilidad solidaria del adquirente.
Por el contrario, la determinación de la existencia de una sucesión en una explotación o una actividad económica que no se encuentra amparada en el marco de un negocio jurídico, es una cuestión de hecho que requiere una individualización de cada caso. Así lo destaca el TS, entre otras, en su sentencia de 28 de abril de 2014477al afirmar que "En efecto, la existencia o inexistencia de sucesión es una cuestión de hecho que requiere la concurrencia de...
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