Privatización de infraestructuras aeroportuarias: el caso de los aeropuertos españoles
| Autor | Roberto Rendeiro Martín-Cejas |
| Cargo del Autor | Universidad de Las Palmas de G.C |
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INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente, tanto los aeropuertos como las líneas aéreas, han sido consideradas partes importantes e integradas del sistema nacional de transportes. Ambos recibían la calificación de utilidad pública. En términos de bienestar, las ganancias que se derivaban por la prestación de estos servicios, compensaban siempre las pérdidas financieras que pudiesen producirse. No obstante, dichas pérdidas hacen extremadamente dificultosa la financiación de los aeropuertos por parte de los Gobiernos; y, si a ello unimos la falta de eficiencia presente en muchas de las empresas públicas que gestionan esa clase de infraestructura, nos encontramos con un modelo de gestión que cada día se hace más insostenible, sobre todo en un entorno en el que las restricciones presupuestarias son frecuentes. En consecuencia, el modelo tradicional de gestión aeroportuaria hasta ahora vigente en la mayoría de los países ha comenzado a ser reconsiderado desde hace cierto tiempo.
Por otro lado, las diversas actividades desarrolladas en el recinto aeroportuario, así como su carácter de infraestructura básica en el conjunto del sistema dinámico de una nación, conducen al concepto del aeropuerto como un servicio público. En la mayoría de los países, el sistema aeroportuario está gestionado por una administración de aviación civil o un departamento ministerial del gobierno. Entre otras actividades, éstos organismos explotan las instalaciones aeroportuarias y los sistemas de control aéreo, inspeccionan las aeronaves, controlan la emisión de certificados y licencias, supervisan y aprueban las tarifas cobradas a pasajeros, carga y aeronave, y participan en la negociación de acuerdos internacionales. Sin embargo, en los últimos veinticinco años, la industria aeroportuaria ha dejado de ser una rama de la administración pública para convertirse en un negocio comercialmente rentable. Las posibilidades comerciales de los aeropuertos han llevado a los gobiernos al replanteamiento de las directrices de gestión, lo cual ha cuestionado, a su vez, el modelo de propiedad existente. La tendencia actual es la creación de autoridades aeroportuarias autónomas con la finalidad de mejorar la eficacia y las finanzas de los aeropuertos. Incluso se contempla la posibilidad de dotarlos de una completa autonomía financiera mediante la privatización. Ello, por un lado, eximiría a los gobiernos de la carga presupuestaria que suponen las inversiones en bienes de capital que requiere este tipo de industria, pero, por otro, crearía la necesidad de procedimientos reguladores con el fin de evitar los posibles abusos del poder de monopolio ostentado por los aeropuertos.
El caso británico es el más notorio respecto al avance de la propiedad privada en la industria aeroportuaria. En 1987 fueron privatizados siete aeropuertos británicos. Entre ellos, el aeropuerto de Heathrow, el más grande de Europa y el quinto en el ranking mundial en términos de volumen de pasajeros procesados (ver Doganis, 1992).
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PRIVATIZACIÓN, COMPETENCIA Y EFICIENCIA EN LA INDUSTRIA AEROPORTUARIA
Los objetivos generalmente aducidos para la privatización de los aeropuertos están relacionados con las mejoras de eficiencia que podrían alcanzarse en tanto que empresas públicas susceptibles de una mejor gestión, y con la preocupación de los gobiernos por sus crecientes necesidades de financiación.
En lo que respecta a su carácter de empresas públicas, los aeropuertos padecen los problemas de agencia comunes a estas empresas. Dichos problemas se plantean básicamente cuando las funciones de propiedad y dirección no son coincidentes. En la mayoría de los países, al menos tres órganos estatales diferentes controlan las operaciones de las empresas públicas: el Gobierno, el Parlamento y los distintos órganos de control financiero. El control, a menudo, no se impone sino que se negocia entre dichos organismos conforme a su poder e influencia política, caracterizándose las relaciones entre ellos por el intercambio y la transacción política. Los políticos y burócratas, miembros de los gobiernos y encargados de controlar a los directivos de las empresas públicas, suelen tener sus propios objetivos (maximización de votos los primeros y maximización del tamaño del presupuesto y de su seguridad en el cargo los segundos1), los cuales no tienen porqué coincidir con los más convenientes para las empresas. Es por todo ello por lo que se aduce que los costes de agencia en las empresas públicas, con relación a las privadas, no son en absoluto irrelevantes. Conviene señalar también que en las empresas públicas las señales externas de eficiencia (quiebra, mercados de capitales y de trabajo de los directivos) son escasamente aplicables, lo que provoca menores esfuerzos de los directivos hacia la minimización de costes en estas empresas.
En relación con el objetivo de reducción de la financiación destinada a los aeropuertos, la opción a financiarse por vía presupuestaria de la que disfrutan, y el frecuente carácter monopolístico en que se desenvuelve su actividad, provoca con frecuencia el que las decisiones de la dirección no se vean restringidas por el imperativo de la disciplina de costes.
Sin embargo, y a pesar de lo anteriormente aducido, las mejoras de eficiencia son más improbables de obtener cuando se privatizan empresas, como las aeroportuarias y de servicios públicos, ya que desarrollan su actividad en condiciones prácticamente de monopolio natural. No obstante, como afirma Stiglitz (1993:61), la realidad de esta deficiencia de mercado no implica necesariamente la propiedad pública, ya que el Estado dispone también de formas alternativas de intervención. La regulación del servicio constituye también una opción disponible en sustitución de la propiedad pública, y se hace necesaria para hacer compatible la propiedad privada con el bienestar social.
A causa de los problemas de eficiencia señalados, las decisiones sobre privatizar o no monopolios naturales requieren análisis complejos, siendo en tales casos recomendables los siguientes criterios apuntados en González-Páramo (1995:39) para decidir a favor de privatizar:
— Cuando los objetivos políticos o personales de los gobernantes o directivos de las empresas públicas sean preponderantes2.
— Si los fallos del mercado son de poca importancia.
— Cuando la pérdida de información relevante sobre la demanda y los costes sea escasa.
— Si existe la posibilidad de diseñar un marco regulador estable y adecuado a la naturaleza del fallo del mercado.
A la hora de ser llevadas a efecto, las privatizaciones puede entrar en conflicto con las políticas de liberalización y fomento de la competencia. En primer lugar por motivos financieros: vender un monopolio o cuasi-monopolio genera más ingresos que vender una empresa que se enfrenta a una mayor competencia, haya sido o no dividida. Esto es lo que ha sucedido en gran parte en el Reino Unido, país en el que muchas de las empresas privatizadas siguen disfrutando de alto poder de mercado y son, en lo fundamental, como los aeropuertos, monopolios naturales y empresas de servicios públicos (public utilities) reguladas que gozan de impedimentos legales a su toma de control y hacen la quiebra virtualmente imposible (Vickers, 1993:89)3. Esto es lo que ha sucedido con la privatización en 1987 de los principales aeropuertos británicos encuadrados en la BAA (British Airports Authority)4. La preferencia gubernamental por el establecimiento de monopolios privados regulados, en lugar de los monopolios públicos, dio lugar a la venta conjunta de todos los aeropuertos de la BAA sin dividir esta entidad en unidades potencialmente competitivas. La privatización se instrumentó mediante la colocación en bolsa de quinientos millones de acciones de la compañía5. Una sola acción fue retenida de manera simbólica (la golden share6) y el 25 de capital fue reservado para los empleados, la participación individual fue limitada al quince por ciento, y en un principio la participación del capital extranjero también fue restringida.
Según Vickers y Yarrow (1989:354), la privatización en sí no vino acompañada de medidas que implicaran una mayor competencia. Además, como la mayoría de los empleados de las áreas de negocio de los aeropuertos británicos (restaurantes, bancos, comercios, etc.) eran ya empleados de empresas privadas, y los empleados de los servicios públicos oficiales7 (aduanas, controladores aéreos, etc.) continuaron siendo empleados públicos, el cambio de propiedad no significó una ampliación del ámbito de actuación de la iniciativa privada.8 Sin embargo, Poole (1990) considera que el cambio de propiedad ha sido positivo y que se han logrado mejoras de eficiencia que se manifiestan en un mayor número de pasajeros por empleado con relación a las cifras previas a la privatización y en una reducción de los costes variables.
En segundo lugar, los gobiernos pueden verse influidos a la hora de privatizar por los directivos de las empresas públicas, que apoyarán la operación de venta siempre que esto no implique una división o pérdida de poder de mercado de sus empresas para asegurar un entorno más competitivo. El director general de una empresa pública en vías de privatización tiene acceso normalmente a una gran cantidad de datos sobre la firma y puede dificultar considerablemente el acceso del Gobierno a los mismos e influir en la opinión del resto de los directivos y de los empleados de muchas formas. Kay (1987:13) atribuye la sustitución de los monopolios públicos por los privados en el Reino Unido, entre otras causas, a la oposición que mostraron los equipos directivos de las firmas anteriormente nacionalizadas a la mayor competencia que hubiera podido generarse a través de la división de las empresas de servicios públicos (public utilities). En ese país, los altos directivos han permanecido siendo mayoritariamente los mismos que cuando la empresa estaba en manos públicas (Clarke y Pitelis, 1993:224)9. Como se analizará más...
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