La propiedad privada como fundamento jurídico de la liberación del suelo
| Autor | Alberto Ruiz Ojeda |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Málaga |
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INTRODUCCION: ALGO SOBRE LA IMPORTANCIA DE LAS CONVICCIONES
Pretendo exponer aquí una serie de reflexiones sobre un problema por el que tengo un vivo interés desde hace tiempo y que, a buen seguro, constituye un elemento clave en la organización de una sociedad moderna y libre como pretende ser la española. Con esto querría proponer una descripción del marco jurídico de la liberalización del suelo, de sus elementos y problemas nucleares y apuntar con cierta coherencia las posibles soluciones. Son muchos los que se han ocupado, con bastante más autoridad que yo, de la reforma de nuestro régimen urbanístico, sobre todo a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 y del Proyecto de Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, que actualmente se encuentra en avanzado estado de tramitación las Cortes Generales (Ref.).
Quiero ser breve y, por tal motivo, me permitiré intentar ser sugerente antes que exhaustivo. Y para esto pienso que no hay nada mejor que descubrir mis cartas desde el principio. Aunque efectivamente lo haga, no pretendo hablar de el proceso de reforma y liberalización del régimen del suelo no es una mecánica operativa o unos resultados más o menos tangibles. Hablar del suelo es hablar del soporte básico de la convivencia y de las actividades productivas y, por tanto, de las condiciones con arreglo a las cuales el hombre y las agrupaciones que articulan su naturaleza social satisfacen sus necesidades, cumplen sus deberes y ejercitan sus derechos. No estamos hablando de piedras, ladrillos, planos y papeles, sino de lo que constituye la intangible dignidad de la persona: su práctica del bien. La reflexión sobre el suelo es, en definitiva, una reflexión sobre la libertad del hombre. De esto voy a hablar: de mis convicciones.
Considero una ofensa al sentido común la actitud tan frecuente de presentar un discurso sobre estos problemas como una introspección aséptica, incontaminada por opciones personales. Con el paso del tiempo la actitud de quienes se presentan como legados del bien común, tocados por la luz de la razón pública o del interés general me produce, sencillamente, somnolencia. La verdadera honestidad intelectual no está, a mi modo de ver, en la supuesta objetividad del análisis, sino en la explicitación clara de los postulados de partida y en la apertura a los planteamientos ajenos. Quienes conocen de cerca la idiosincrasia del ya numerosos grupo de intervinientes en el debate de la liberalización del suelo saben perfectamente que las consideraciones que hago no están de más.
Pero he dicho que voy a exponer, en primer término, mis convicciones. Vamos allá:
1) La primera y tal vez la más firme consiste en que una sociedad grande, libre y abierta y, por tanto, digna del hombre es sólo posible allí donde la autoridad constituida esté habilitada solamente para fijar reglas generales y abstractas que vinculan a todos por igual y cuyas concretas consecuencias no pueden ser previstas de antemano ni, por tanto, dominadas o provocadas por sujeto alguno.
2) La segunda es que la corrección de situaciones de desigualdad, en tanto en que lleva aparejada la alteración del funcionamiento de órdenes espontáneos basados en la libre elección de lo que cada individuo estima conveniente par sí, no puede suponer como efecto global el sacrificio de la libertad del individuo.
3) La tercera es que la manifestación inderogable de la libertad del hombre en el orden jurídico es la capacidad para adquirir derechos y obligaciones mediante contrato y para ser propietario de bienes y derechos a través de cualquier justo título. La propiedad es un trasunto en el orden patrimonial de lo que la autonomía y la soberanía de un hombre libre son en el orden moral.
4) La actividad de la Administración en cuanto ésta tienen de ejercicio coactivo no se justifica por sí misma en cuanto tal, ni en su fin ni en su fundamento. Sólo una supletoriedad de la iniciativa privada legitima la intervención administrativa y la regulación jurídica que la sustenta.
5) La función subsidiaria de la Administración no otorga a ésta ámbitos de actuación exentos de la obligación general del respeto a las reglas del mercado. Los bienes públicos, entendiendo por tales aquellos recursos y servicios necesarios para el correcto funcionamiento general de libre competencia.
Supongo que todo esto autoriza mi inclusión dentro del género de los liberales redomados.
Aclarado ese aspecto tan importante de las convicciones y puesto el lector sobre aviso, resulta obligado pasar a abordar las cuestiones concretas. Pensaba concentrarlas en torno a tres puntos fundamentales: los imperativos constitucionales relativos al régimen urbanístico; una descripción y análisis - necesariamente someros - de los diferentes modelos y técnicas de ordenación del suelo lógicamente en conexión con los citados imperativos; en último término la evaluación de las exigencias que impone el reconocimiento a la propiedad privada del suelo de su papel central e inderogable en la liberalización del régimen urbanístico.
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EL URBANISMO EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA: IMPERATIVOS, DERECHOS, OBLIGACIONES Y RESTRICCIONES
Toda constitución y la española en particular fija un conjunto de reglas situadas por encima del juego político ordinario. Desde el punto de vista de la técnica normativa una constitución no es otra cosa que el blindaje de un consenso político. Será necesario el mismo nivel de consenso político. Será necesario el mismo nivel de consenso para modificar lo inicialmente establecido. Pero esto obliga a contemplar buena parte de los mandatos constitucionales en clave de alternatividad de mecanismos de aplicación. Esto es particularmente importante: los fines establecidos por las normas constitucionales pueden satisfacerse por medios diversos. Sólo en contadas excepciones, la Constitución señala instrumentos concretos en régimen de necesidad de medio, es decir, de vinculación estricta entre el instrumento que ha de ser aplicado y la finalidad que debe conseguirse.
En el ámbito de problemas que especialmente nos ocupa, la Constitución establece las siguientes prescripciones:
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El reconocimiento del derecho a la propiedad privada, cuya función social delimitará su contenido, propiedad que podrá ser objeto de expropiación por razón de utilidad público o inte'res social (art. 33).
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El derecho a una vivienda digna y adecuada, para cuya efectividad los poderes públicos "promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes" "regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación" (art. 47, párrafo primero).
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La participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos (art. 47, párrafo segundo). Este último punto incluya mi juicio y aunque no esté indicado expresamente en la dicción literal del precepto constitucional el estándar de la justa distribución de beneficios y cargas urbanísticas, del que la obligación de recuperación de plusvalías no es más que una parte.
Véase, por tanto, los aspectos que deben ser conjugados. Esto es propio de la justicia, asentada en un "ajuste" de elementos en tensión, y en esto consiste el Derecho: en la regulación fijación de las condiciones de ese ajuste. Aquí interviene el talante, la mentalidad y las convicciones de quienes deciden sobre la regulación: el Derecho es el dominio de la razón práctica y, así como la razón teórica proclama verdades que son tales, las diga Agamenón o su porquero, la razón práctica es siempre la razón práctica de alguien, supone una decisión y, por tanto, involucra la subjetividad individual (Ref.).
Pienso que todos suscribiríamos lo establecido por los preceptos constitucionales que acabo de citar: derecho de propiedad privada, derecho a la vivienda, evitación de la especulación, justa distribución de beneficios y cargas y recuperación de plusvalías. Se trata además de...
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