Los principios y sectores en la tutela global de la biodiversidad
| Autor | Juan-Cruz Alli Turrillas |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho |
| Páginas | 71-111 |
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Tal y como premonitoriamente expusiera MARTÍN MATEO, “si hemos llegado hasta aquí es por el respaldo en cadena de una enorme variedad de organismos, todos los cuales cumplen una indudable y a veces desconocida función en el conjunto, incluyendo su realimentación con los sistemas vitales de la biosfera, y la provisión, en determinados estadios, de oportunidades evolutivas para nuestro propio reemplazamiento como especie puntera en el proceso evolutivo”111.
En el deseo de encontrar un punto de equilibrio, o un elemento de pacificación en la tensión entre desarrollo y medio natural surgió la búsqueda del concepto del “desarrollo sostenible” al que hicimos referencia. Tal paradigma es un medio para la protección final de la naturaleza en su biodiversidad. A ello se dirigen los esfuerzos políticos, jurídicos y técnicos de una parte cada vez más importante, de los ciudadanos y autoridades mundiales. La protección de la biodiversidad será, pues, el fin-objetivo –no en el sentido de fin único– al que se dirigen todas las políticas sectoriales de protección del medio ambiente, tanto las horizontales como las verticales112.
La biodiversidad no es solo, que también, un ámbito de la protección ambiental –como lo sería el agua, los residuos, los gases, etc.– sino que es la manifestación de toda esa protección ambiental. No es sólo la protección de la debida variedad de especies naturales; sino el elemento final u holístico al que el resto de elementos y técnicas de protección ambiental se dirigen. Se protege el agua y el aire de gases y otros agentes contaminantes; se reciclan las basuras; se imponen sanciones por contaminación; se realizan evaluaciones de incidencia ambiental, etc. precisamente para garantizar que se conserva la vida natural de cada ecosistema en particular y de todos en general113.
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Como ya se destacó que el fin de todos los instrumentos, mecanismos, normas es, indudablemente, la protección de los recursos naturales. Y lo es para proteger, salvaguardar y, en su caso, recuperar la biodiversidad amenazada o ya perdida y garantizar un ambiente adecuado para la vida. En primer lugar a la vida humana y subsecuentemente a la vida animal y vegetal.
Pues bien, para adquirir la visión más global que requiere la situación, primero examinaremos brevemente el mapa general de actuaciones para, a continuación, hacer un somero recorrido por las formas de protección indirecta y algunos aspectos directamente relacionados con la salvaguarda de los recursos naturales, dejando, para los dos capítulos siguientes, el estudio de la protección de los espacios y las especies naturales, por sus especiales características.
Dos notas generales marcan todo el carácter procesal o jurídico-formal del Derecho ambiental y, por ello, explican su enorme potencialidad, así como la propia existencia de atisbos, en el pasado, de medidas de protección, aun cuando no existiera esta área del Derecho, ni siquiera de las Ciencias. No son, pues, principios sustantivos o de contenido, cuanto más bien principios procesales generales.
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El carácter vicarial del Derecho a las Ciencias naturales
El Derecho ambiental es, en primer lugar, un Derecho vicarial, que debe prestar un servicio de protección o garantía, estrictamente, a lo que determinen las ciencias naturales. Si es cierto, de manera general, que ubi societas ibi ius, es aún más cierto, si cabe, en el caso de la protección ambiental. El Derecho ha ido e irá al socaire de los avances en el conocimiento científico del medio; esto es así y parece lógico. Y esto al igual que esas ramas de la Ciencia se debe a la propia naturaleza, realidad que debemos conocer para, después, proteger.
En tal sentido, la UE ha establecido como “condición” necesaria para el ejercicio de su acción, la “necesidad de tener en cuenta los datos científicos y técnicos disponibles”, para lo cual se ha ido avanzando mucho en la capacidad I+D de las instituciones comunitarias, así como –lo que resulta más idóneo con los principio de proporcionalidad y subsidiariedad– de integración de la información disponible por otros medios (EIONET y Agencia europea del Medio ambiente), así como facilitando la cooperación entre los Estados. Todo ello es uno de los objetivos principales en el VII Programa marco de la UE en materia ambiental (2013-2020)114.
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Así también puede entenderse el principio de “precaución o cautela”, consagrado por la Unión europea (en adelante, UE)115. En efecto, primero por un cierto indicio científico, luego mediante un mecanismo técnico, se busca que el Derecho –basándose en medidas de suspensión cautelar, con todo su complicado bagaje de matices procesales– actúe como protección adelantada del medio natural. Y esa advertencia científica no hace sino activar sistemas jurídicos muy similares a las suspensiones de licencias urbanísticas, o de la ejecución de sanciones de demolición, concesiones, etc. Sistemas, por tanto, que resultan muy familiares al Derecho administrativo116.
En tal sentido, finalmente, se ha pronunciado el Tribunal Supremo de España (TS), señalando que “la legislación sobre el medio ambiente y sus efectos es de inspiración esencialmente administrativa, correspondiendo a las administraciones estatal, autonómica y local su regulación y organización y siendo competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa el conocimiento de la mayoría de los litigios que ocasione su aplicación”117.
B) El carácter transversal de la protección ambiental
El segundo gran principio procesal sería el carácter transversal que tiene la materia ambiental, cuya ciencia analiza y estudia los procesos vitales de la naturaleza en su entorno abiótico. Es decir, las bases precisas para proteger los ecosistemas. Como ya se ha dicho, no se puede actuar aisladamente, por cuanto la intercomunicación entre ecosistemas es –aunque no la conozcamos– total, al igual que ocurre en las cadenas tróficas dentro de cada ecosistema concreto. La naturaleza es un sistema, en el nivel menor y en el mayor. Así, lo mantiene con gran nitidez el propio TC, cuando señala que “el carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico”118.
Todas las actividades humanas se realizan en el entorno natural y, por lo tanto, es indefectible que afecten a este medio. El grado y la forma en qué lo hagan dependerán de qué tipo de actividad sea y cómo se desarrolle, pero en cualquier caso lo hará. Por todo ello resulta imprescindible introducir el criterio ambiental en todas las actividades sociales, económicas, jurídicas, etc. Avanzar
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en este sentido no implica ni entorpecer el crecimiento, ni abolir otros derechos, sino situarlos en sus estrictas coordenadas. Así lo exige una lectura equilibrada y posible del art. 45 de la Constitución y, a la vez, de todos lo principios del Derecho ambiental recogidos por la Comunidad europea, así como la más estricta lógica ambiental y, especialmente, el principio de sostenibilidad.
Un cierto punto de equilibrio debería poder encontrarse en la inserción el criterio de la protección ambiental como factor de vertebración y transformación de todas las actividades humanas. Eso es la transversalidad. Y de ahí se deriva, también, que la ciencia ambiental y, con ella, el Derecho ambiental, deba intercalarse en el resto de áreas de saber y formas de actuar. En cierto modo –y salvadas todas las distancias– debe ocurrir lo mismo a lo que sucedió con el Derecho comunitario europeo (hoy Derecho de la Unión Europea)119; que de ser un área separada pasó a convertirse en un Derecho transversal sobre todas las actividades de incidencia jurídica.
Esta característica nos pone en relación, de una manera especialmente íntima, con el desarrollo humano y, así, el desarrollo económico. De tal manera que ambiente y desarrollo por situarse en el mismo ámbito geográfico y utilizar los mismos recursos, deben combinarse adecuadamente120. Esa es la asignatura más difícil. Pero tanto la naturaleza como nuestro propio desarrollo posterior no lo agradecerán.
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Todo lo expuesto bajo ambos principios nos pone en situación de examinar si es tal el sentido que puede derivarse, a efectos procesales, de la posición de la protección ambiental en la Constitución española de 1978. Esta norma, en su artículo 45, adopta una visión –que me atrevo a calificar de osada para haber sido hecha en 1978– con ciertas notas de antropocentrismo; tal sería el sentido de “todos”. Por eso, según tanto LOPERENA ROTA como DELGADO PIQUERAS lo ven como derecho “subjetivo” (aun colectivamente visto), y no tanto “objetivo o colectivo”121. Tal ángulo, aparentemente, cerraría el paso a cualquier discusión que no tuviera como correlato otro derecho subjetivo (salud, propiedad). Lo cual lleva el debate no a términos ideológicos y filosóficos, sino al conflicto jurídico de...
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