Principio de solidaridad y gestión del agua en España: hacia el derecho humano al agua
| Autor | Aniza Fernanda García Morales - Antonio de Cabo de la Vega |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid - Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 487-510 |
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Como en tantas ocasiones, el Derecho camina a la zaga de los hechos. En este sentido, un somero repaso a los datos de los informes del PNUD o -incluso y más directamente- a la conflictividad social de buena parte del planeta, nos indica que el agua (su adquisición, su uso, su gestión) está llamada a convertirse en el problema por excelencia de la humanidad en los años venideros. En realidad, asistimos a un, por su obviedad, sorprendente redescubrimiento que nos retrotrae a las fases iniciales del desarrollo humano: sin agua, no es posible la vida. Resulta por ello sorprendente, no tanto el que comience a hablarse de un «derecho humano al agua», sino el que no exista perfectamente positivizado en todos los ordenamientos1.
Por otra parte, el agua es también un bien en sentido económico, un bien con un evidente valor de cambio, además de su valor de uso. Un bien que, por su carácter imprescindible y por la absoluta inelasticidad de su demanda en sus niveles de subsistencia, supone poder. No en vano, la mayor superpotencia actual está embarcada en diferentes conflictos -bélicos y no- para asegurar su hegemonía mundial también en esta materia2.
Es para hacerse cargo de esta segunda dimensión del agua -el agua como bien económicamente valioso- para lo que sí ha existido y sigue desarrollándose con rapidez un complejo entramado normativo de «gestión del agua».
En esta materia, asistimos a una evidente deriva neoliberal, tanto en España como fuera de España, en virtud de la cual se rechaza el lenguaje de los derechos para afrontar el problema del agua. La compleja natu-
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raleza técnica de buena parte de esta regulación no debe hacernos olvidar, de una parte, que lo que está detrás es la gestión de un recurso adscrito a la satisfacción de una necesidad amparada por un derecho fundamental. Y, de otra, que como en todo conflicto de derechos, lo que late tras él, es un conflicto de poder. En este caso, un conflicto que involucra a los más poderosos Estados y a las mayores multinacionales, pero también a pequeñas y grandes comunidades, cuyo destino está, en ocasiones, directamente ligado al acceso adecuado al agua.
A diferencia de lo que sucede con algunos otros derechos económicos y sociales, cuya satisfacción en forma de prestaciones sólo interesa a grupos «desfavorecidos», a países «subdesarrollados», a comunidades «atrasadas» desde el punto de vista de los intereses dominantes del primer mundo, y ante los que es posible adoptar una posición más o menos «caritativa», el desbocado consumo de agua, junto a la relativa inelasticidad de la oferta y a su destrucción como consecuencia de la contaminación y el cambio climático, hacen que en la lucha por el agua compitan directamente los campos de golf con los agricultores de regadío, los desarrollos hoteleros de las playas con las formas tradicionales de vida de diferentes pueblos y culturas3. El problema del agua es un problema del campo y de la ciudad, de los países ricos y de los países pobres, del mundo desarrollado y del «subdesarrollado».
Es justamente esta situación la que obliga, al considerar el problema del «derecho al agua», a abordar no sólo su parte «dogmática» (es decir, su justiciabilidad, sus presupuestos, las obligaciones, etc.) sino su parte «orgánica» (es decir, la gestión del agua) que haga posible, en última instancia, la satisfacción del derecho. Sólo si ésta última se somete a la primera, habrá alguna esperanza de lograr un derecho al agua algo más que puramente semántico y, con él, de hacer posible un desarrollo equilibrado.
En el presente artículo, se estudia brevemente el sistema de gestión del agua existente en España (y en la Unión Europea), se esboza la posibilidad de un modelo alternativo ligado al principio de solidaridad, y se relaciona -desde una perspectiva más general- con el «derecho humano al agua».
En 1866, las Cortes aprobaron la Ley de Aguas que reconocía el carácter de bien común de este recurso y su gestión a cargo de los usuarios agrupados en síndicos, juntas o comunidades de regantes. Sin embargo, con el tiempo la gestión comunal del agua fue sustituida por los organismos de riego estatales. El incremento de los regadíos en España, fue una
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apuesta del regeneracionismo encabezado por Joaquín COSTA, con el objetivo de impulsar la construcción de infraestructuras hidráulicas y de centralizar por cuencas la asignación y gestión de los recursos hídricos. Para 1926, se constituyeron las Confederaciones Hidrográficas y en los años siguientes, los grandes embalses y canales de distribución en las cuencas del Ebro, del Guadalquivir y de todo el Levante4.
Pero más allá de las grandes zonas de regadío, el crecimiento de las ciudades exige igualmente grandes inversiones en infraestructuras para el aprovisionamiento de agua y para construir las redes de saneamiento. Así, en 1934 se aprueba el Plan Nacional de Obras Hidráulicas, que convierte al Estado en constructor de obras hidráulicas y suministrador de todos los recursos hídricos. Este proyecto incluye el trasvase Tajo-Segura, concluido en 1971 y que trasvasa agua -aunque cinco veces menos de la proyectada- desde una cuenca atlántica a otra mediterránea. Los recursos trasvasados se venden a un precio determinado a los usuarios, tanto a las comunidades de regantes como a los abastecimientos urbanos5. A partir del principio de que los caudales fluviales deben ser llevados a donde su uso sea más rentable, tanto desde el punto de vista económico como social, el Estado se arroga el derecho de repartir los recursos de una cuenca, independientemente de los datos físicos y de la opinión de sus habitantes6.
Además, pareciera que estas obras fueron realizadas sin tener en cuenta el elevado coste de oportunidad, ya que para entonces la estructura econó-mica del país se había modernizado y la agricultura había perdido peso, tanto en la composición del PIB como en la oferta de trabajo a la población activa. Los costes medioambientales resultan, asimismo, desproporcionados respecto del escaso aprovechamiento práctico de las obras7.
En todo caso, el monopolio estatal del suministro de agua se extiende también a la planificación y gestión estratégica. La obligación de vender aguas a tarifas muy bajas -según corresponde a un producto básico- y la finalización de las concesiones históricas, dan lugar a la municipalización de los servicios de abastecimiento, que se mantendrá hasta los años setenta8.
Lo cierto es que entonces, «[e]l agua se presenta como un recurso renovable, por lo que las políticas de oferta de agua no han tenido más limitaciones que las impuestas por las características orográficas del terreno para construir grandes embalses y trasvases, y las condiciones geológicas del suelo para extraer aguas subterráneas»9.
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El 1 de enero de 1986, entra en vigor la nueva Ley de Aguas, aprobada en las Cortes con la mayoría absoluta socialista. Según esta norma, el agua deja de ser propiedad comunal para convertirse en un bien de dominio público, incluidas las aguas subterráneas. En realidad, sólo los acuíferos alumbrados con posterioridad a la entrada en vigor de esta ley pasan al dominio público, mientras que se reconocen los derechos de propiedad privada de las fuentes subterráneas preexistentes que, por tanto, se mantienen bajo el dominio de los particulares.
Se introduce asimismo, el principio de planificación hidrológica en la administración de los recursos hídricos; son objeto de planificación: la estimación de demandas y su distribución por sectores; la asignación y reserva de recursos en cantidad y calidad adecuadas; la reserva de terrenos; la renovación de concesiones; las mejoras y transformación de regadíos; el programa de obras hidráulicas, y la fijación de objetivos de calidad por cuenca, subcuencas y tramos de ríos10.
Desde 1993, la propuesta de Anteproyecto de PHN presentada por el minis-tro socialista Borrell, suscitó importantes controversias. En particular, la generalización de los trasvases y las correspondientes transferencias de elevados volúmenes de agua entre cuencas, así como ciertas carencias técnicas, gene-raron el rechazo de los usuarios en el seno del Consejo Nacional del Agua. Concretamente, el PHN socialista estimaba que en los siguientes diez años, se trasvasarían 2.510 Hm3/año, de los cuales 1.475 correspondían al Ebro11.
Más allá de los trasvases, esta propuesta estaba fundada en los siguientes lineamientos: un sistema de explotación único en cada Plan; la identificación y delimitación de las Unidades Hidrogeológicas compartidas por dos o más cuencas, y la fijación de demandas consolidadas y balances de recursos a partir de criterios homogéneos. Posteriormente, se introdujeron cuestiones adicionales como la protección del entorno natural, las infraestructuras básicas y las situaciones hidrológicas extremas.
Adicionalmente, se planteaba la necesidad de una responsabilidad compartida respecto de las competencias de las distintas Administraciones Territoriales, en materia de servicios de abastecimiento de agua; la...
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