Principales modelos de sistemas de gestión de residuos de envases adoptados en Europa
| Autor | Rubén Serrano Lozano |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 73-87 |
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En las páginas siguientes veremos, brevemente, los principales sistemas de gestión de residuos de envases que han servido de modelo y guía, no sólo para la adopción de la Directiva 94/62/CE, sino también como patrón seguido por diversos Estados europeos, entre ellos, el nuestro.
Cronológicamente, uno de los primeros modelos de gestión de envases fue el sistema danés de devolución obligatoria. Posteriormente, pueden destacarse el sistema dual alemán, y el sistema integrado francés. Page 74
En Dinamarca, el marco normativo que interesa exponer es el resultante de la Ley 1978 nº 297, de 8 de junio, sobre la reutilización del papel y de los envases de bebidas y, en especial, el realizado por el Decreto de 1981 nº 397, de 2 de julio, que regulaba el sector de los envases de cervezas y bebidas refrescantes.
En virtud del artículo 2 apartado 1 de dicho Decreto, tales bebidas sólo podían comercializarse en "envases retornables", que eran aquellos que permitían un sistema de devolución en el que, tras haber sido vaciados por el consumidor, un gran porcentaje se devolvía para ser rellenados nuevamente.
En definitiva, la obligación resultante de la legislación danesa era establecer un sistema de depósito y devolución de los envases vacíos de cerveza y de bebidas refrescantes.
Como veremos más adelante cuando abordemos el "asunto de las botellas danesas", (STJCE de 20 de septiembre de 1988), la utilización de los envases retornables, tanto por productores como por importadores, se hallaba supeditada a una homologación formal que debía ser concedida por la Agencia Nacional para la Protección del medio Ambiente. Esta homologación podía denegarse si el sistema de recogida previsto por los interesados no garantizaba efectivamente la reutilización de un porcentaje suficiente de envases o si ya había sido homologado un envase de igual volumen, accesible y adaptado para la misma utilización.
En 1984, se promulgó el Decreto nº 95, de 16 de marzo, que teniendo en cuenta las objeciones planteadas por la Comisión al Decreto nº 397, admitió la utilización de envases no homologados, siempre que no se tratara de envases metálicos, en la cantidad de 3.000 hl. por productor y año, incluso si lo era para realizar estudios de mercado, con tal que se estableciera un sistema de depósito y devolución.
En resumen, se establecía un sistema obligatorio de depósito y devolución de envases vacíos79, como modelo de gestión de los residuos de envases. Este modelo de gestión gozó en la época del beneplácito del TJCE80, por cuanto estimó que se Page 75 trataba de "un sistema cuyo fin es garantizar que los envases vuelvan a ser utilizados y resulta necesaria - (su obligatoriedad)- para alcanzar los objetivos de la normativa impugnada81. Con arreglo a tal apreciación, las limitaciones que impone a la libre circulación de mercancías no debe considerarse desproporcionadas". Sin embargo, el TJCE rechazó la limitación de la cantidad a 3.000 hl. por productor y año por entender que atentaba contra la libre circulación de mercancías82.
El artículo 14, párrafo 1, y párrafo 2, de la Ley Federal de desechos, de 27 de agosto de 198683, facultaba al Gobierno Federal para su desarrollo. En ejercicio de esta habilitación tuvo lugar el Reglamento para evitar desechos originados por los envases de 12 de junio de 1991, denominado "Reglamento o Decreto Töpfer" porque la elaboración de dicho Decreto comenzó en 1989 siendo Ministro Federal de Medio Ambiente, Klaus Töpfer. No obstante, dicho Reglamento fue sustituido por el Reglamento relativo a la prevención y la valorización de los residuos de envases de 21 de agosto de 1998 (Verordnung ùber die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen), para adaptar la normativa alemana a la Directiva 94/62/CE.
El inicial Reglamento alemán de 1991 distinguió diversos tipos de envases: envases para transporte, envases para venta, envases adicionales o complementarios, envases para bebidas, detergentes, productos de limpieza y pinturas en dispersión, haciendo depender de su tipología el régimen jurídico aplicable.
Con carácter general para todos los envases, se obligaba a los fabricantes y distribuidores a recoger los envases ya utilizados y darles un nuevo uso o un reciclaje "fuera de los sistemas públicos de eliminación de desechos" (artículos 4 y 5). Subrayamos esta obligación por cuanto es la razón fundamental de la calificación Page 76 a este sistema de "dual", independientemente que la recogida, nuevo uso, o reciclado, se realicen por los fabricantes y distribuidores por sí mismos o por medio de un tercero que se subrogase en tales obligaciones de recogida, reutilización o reciclaje (posibilidad prevista en los artículos 6.3 y 11 del Reglamento).
Ahora bien, en el caso de los envases de bebidas, de detergentes, productos de limpieza y pinturas de dispersión, el régimen obligacional diseñado giraba en torno al sistema de depósito o consigna obligatoria, debiendo cobrarse un depósito en todas las etapas del comercio hasta la entrega al consumidor final. Este depósito se reintegraba al devolver el envase (art. 7). No obstante, a pesar de estar sometido a una serie de estrictos requisitos, el Reglamento alemán de 1991 también posibilitó la exención o subrogación en el régimen obligacional previsto para este tipo de envases cuando existiese un sistema para ello, fuera de los sistemas públicos, en la zona de actuación del último distribuidor (art. 9).
En resumen, el modelo de gestión alemán estableció un régimen obligacional estricto, configurado como un sistema de depósito, aplicable a fabricantes y distribuidores, permitiéndoles su exoneración mediante su participación en un sistema dotado de garantías de recogida y reciclaje.
La importancia de este modelo ha residido en su carácter pionero, puesto que ha sido el que, con algunas diferencias, han seguido otros países, entre ellos Francia y España. Además, sirvió de marco de referencia a la regulación de los residuos de envases efectuada por la Directiva 94/62/CE.
Del Decreto Töpfer podemos destacar su aplicabilidad a los envases industriales y comerciales, no sólo a los envases procedentes de los hogares.
El Gobierno alemán, tras un primer intento fallido de modificación del reglamento Töpfer a finales de 1993, elaboró una nueva versión del mismo por medio del Reglamento relativo a la prevención y la valorización de los residuos de envases de 21 de agosto de 1998, que entró en vigor el 28 de agosto de 1998 para adaptar la normativa alemana a la Directiva 94/62/CE. Las novedades más importantes que presentó fueron:
- La ampliación del ámbito de aplicación a los envases que contuvieran sustancias peligrosas84.
- La previsión de que, en determinadas circunstancias y para determinadas bebidas, no cabía acogerse a un sistema de exención (como el instaurado por DSD, que veremos a continuación) para el cumplimiento de las obligaciones Page 77 impuestas a los fabricantes y distribuidores85. Por tanto, en esos casos se obligaba a adoptar un sistema de depósito, devolución y retorno, también llamado "sistema de consigna". Sobre este aspecto, téngase en cuenta que el TJCE ha concluido que "la sustitución, respecto a los envases de un solo uso, de un sistema integrado de recogida de los envases por un sistema de cobro de un depósito y devolución individual puede obstaculizar la comercialización en el mercado alemán de aguas minerales naturales importadas de otros Estados miembros86".
A los efectos de poner en marcha este sistema de exoneración y cumplimiento de obligaciones de recuperación y reciclado de los fabricantes y distribuidores, establecidas en el artículo 6.3, tanto del Reglamento de 1998 como del Reglamento de 1991, más de 40087 empresas convinieron en constituir una Sociedad de Responsabilidad Limitada, la Duales System Deutschland GmbH, que finalmente, en 1997, se transformó en una Sociedad Anónima88. Esta sociedad tiene por objeto organizar la recogida, la clasificación y la recuperación de los envases89. Como decíamos, su "dualidad" o paralelismo con el sistema público de eliminación de residuos, sólo lo es relativamente.
Frente a la primera apreciación que pudiéramos tener de hallarnos en el caso alemán ante un sistema "dual", diferenciado de la, entre nosotros, arraigada recogida municipal de residuos, diremos que la pretendida "dualidad", en cuanto a la existencia de un sistema de recogida y gestión fuera de los sistemas públicos no es en realidad tan tajante, pues, no se trata de dos compartimentos estancos. Ello resulta de la posibilidad que tiene DSD de contratar con operadores públicos o Page 78 privados para instaurar los sistemas de recogida selectiva y de clasificación90. Por tanto, si contrata con operadores públicos, ¿dónde está la separación del sistema público?
Las grandes tareas que se le atribuyen a DSD son:
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Financiar la puesta en marcha de los sistemas de recogida selectiva y de clasificación, que pueden ser desarrollados por operadores públicos o privados con quienes contrate.
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Asegurar la salida de los materiales recuperados en aquellos mercados que...
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