Previsión e innovación: el papel de las iniciativas a nivel europeo

Resumen

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Los trabajos de previsión están desempeñando un papel cada vez más importante en el estudio de las necesidades y tendencias a largo plazo y en el apoyo a los esfuerzos de innovación públicos y privados. Aunque un programa a nivel europeo podría encontrar dificultades potenciales, se ha de considerar la necesidad de una mayor integración de las iniciativas nacionales ya existentes.

Texto

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Asunto: en varios países se han llevado a cabo estudios de previsión para complementar los procesos de toma de decisiones sobre tecnologías emergentes. Estos estudios ofrecen buenas perspectivas para mejorar la capacidad de tratamiento estratégico de la innovación tecnológica y del cambio socioeconómico.

Relevancia: se han expresado argumentos a favor de una iniciativa de Previsión a nivel europeo basada en los resultados de las iniciativas individuales nacionales. También se refieren a esta cuestión los debates sobre el Libro Verde sobre Innovación de la Comisión Europea y sobre el 5º Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico. Para que las iniciativas de Previsión desempeñen un papel beneficioso en relación con la planificación y puesta en práctica de una política europea será preciso consignar las cuestiones institucionales y culturales que ofrecen dificultades.

La aparición de la previsión en los 90

En los últimos cinco años se han llevado a cabo varios estudios y trabajos bajo el título de Previsión Tecnológica (ver Tabla 1). En tiempos de crisis e incertidumbre, especialmente en relación con las nuevas tecnologías y la recesión económica, estos estudios se consideran una herramienta eficaz para enfrentarse con éxito a la innovación y al cambio socioeconómico. El valor de la previsión consiste en que proporciona una oportunidad estructurada para ofrecer una visión anticipada y considerar el papel que la ciencia y la tecnología pueden representar en el futuro.

Es preciso aclarar que la previsión no pretende predecir el futuro pero puede ayudar a superar las limitaciones de un análisis estadístico de la situación actual. La previsión intenta captar la dinámica del cambio colocando las decisiones de hoy en un contexto que contempla los probables desarrollos del futuro. El objetivo de la previsión no es reemplazar los métodos tradicionales de análisis, ni definir la política. La previsión es más bien un proceso que añade una nueva dimensión a nuestro pensamiento sobre el futuro y durante dicho proceso hace surgir la opinión de los expertos y promueve la relación entre el gobierno, la ciencia y la industria.

Las actividades de la previsión tienen tres objetivos: primero, tratar de identificar los acontecimientos y buscar opiniones para la asignación de prioridades en las situaciones futuras. Segundo, contribuir al desarrollo de un entorno bien informado para la asignación de recursos y la provisión de prioridades. Por último, pretende promover la cooperación y la comunicación entre los actores de diferentes ámbitos así como integrar sus puntos de vista acerca de diversos intereses de la sociedad.

La previsión impulsa a grandes e importantes grupos de la sociedad (individuos e instituciones) a tratar de forma seria y sistemática las posibilidades del futuro. De este modo, prepara una plataforma sobre la que es posible crear la interacción óptima necesaria para el crecimiento y el bienestar. La Previsión señala las oportunidades tecnológicas y las demandas de la sociedad y, al mismo tiempo, puede identificar las posibilidades para ponerlas en concordancia. En otras palabras, la Previsión va mucho más allá de una pura aproximación tecnológica, ya que asume varios factores socioeconómicos.

Tabla 1: Trabajos de Previsión recientes

PAÍS	AÑO	INSTITUCIÓN y TEMA
Japón	1988	MITI - Tendencias y tareas futuras en tecnología industrial
Países Bajos	1988	Ministerio de Asuntos Económicos - Experiencias en Previsión tecnológica
Australia	1990	CSIRO
Estados Unidos	1990	Departamento de Defensa - Plan sobre tecnologías clave
Estados Unidos	1991	Panel nacional sobre tecnologías clave
Japón	1992	STA - Tecnología del futuro en Japón
Nueva Zelanda	1992	Prioridades públicas sobre el fondo para la ciencia
Alemania	1993	ISI-FhG - Estudio basado en técnica Delphi: 2010-2020
Alemania	1993	ISI-FhG - Las tecnologías en el umbral del siglo XXI
Reino Unido	1993	Oficina de ciencia y tecnología - Programa de Previsión tecnológica
Francia	En curso	Programa de Previsión tecnológica
Países Bajos	En curso	Comité directivo holandés sobre Previsión - Programa de Previsión
España	En curso	ANEP - Programa de Previsión tecnológica
Irlanda	En proyecto	FORFAS - Programa de Previsión tecnológica

Fuente: adaptado de [3]

Existen una serie de metodologías que se aplican en los trabajos de Previsión. Según un estudio reciente [3], las metodologías utilizadas para las actividades de Previsión pueden dividirse en:

Métodos cualitativos:

(i) Tormenta de ideas

(ii) Método Delphi

(iii) Creación de hipótesis

(iv) Prospectiva

Métodos semicuantitativos o de enjuiciamiento:

(i) Métodos de impacto cruzado

(ii) Árboles de relaciones

Métodos cuantitativos:

(i) Teoría de sustitución

(ii) Simulación dinámica de sistemas

(iii) Modelos econométricos

Los trabajos de Previsión encargados por los gobiernos en los países industrializados adoptan normalmente la tormenta de ideas, el método Delphi y la creación de hipótesis.

La aplicación satisfactoria de la técnica Delphi en las actividades de Previsión del Japón desde 1971, ha influido sobre su adopción como uno de los elementos clave del Programa de Previsión del Reino Unido. En el caso del ejemplo británico, el objetivo fue crear una nueva agrupación de trabajo entre la ciencia y la industria para evaluar las oportunidades de mercado y las tendencias tecnológicas emergentes y para informar las decisiones sobre el balance y la gestión de la ciencia y la tecnología con financiación pública.

El enfoque general de la Previsión fue una tarea compleja. En la fase preliminar, se encargó la supervisión del programa a un equipo de dirección, se establecieron los elementos principales de la metodología y se identificaron los expertos para los paneles de Previsión al tiempo que los Departamentos gubernamentales y el equipo de dirección definían las 15 áreas.

Estas áreas cubrían la totalidad de los mercados y las tecnologías correspondientes al Reino Unido.

La fase principal, que se describe en la Figura 1, incluía la preparación de hipótesis por parte de los paneles de cada área específica, una amplia consulta con las comunidades relevantes, las encuestas Delphi y finalmente la elaboración de un informe por cada uno de los paneles.

Figura 1: Estructura de las actividades de Previsión en el Reino Unido

(Gráfico omitido)

Fuente: [4]

La Previsión como contribución a la eficacia de la innovación

La motivación inicial para el comienzo de las actividades de Previsión tecnológica se encuentra en la crisis del desarrollo técnico-económico que ha afectado a muchos de los Estados miembros.

También se encuentra en particular, en la paradoja de la excelencia de la investigación por una parte, y por la otra, en la deficiencia para transformar la invención en innovación y en producción industrial. El éxito económico del Japón se caracteriza precisamente por su potencial para introducir con éxito las invenciones en el mercado.

Se ha reconocido que la innovación tecnológica es uno de los elementos clave para la eficacia competitiva. Esto significa también que los factores tradicionales de la producción, capital y trabajo, pierden su papel predominante en relación con la competitividad, en favor de otros factores a los que en el pasado se asignaba un papel secundario: conocimiento, organización/instituciones y educación/cultura. La Previsión debe desempeñar un papel importante en relación con estos tres factores.

Ante todo, la Previsión informa a los responsables de la toma de decisiones sobre los nuevos desarrollos y sobre el establecimiento de una visión común del futuro, teniendo en cuenta las necesidades a largo plazo de la sociedad. Esto último es particularmente importante porque el futuro no está predeterminado, pero es el resultado de las acciones del momento actual. Así, el compartir una visión común contribuye a la orientación de los esfuerzos divergentes hacia una dirección similar y a la creación de una base común de conocimiento sobre las tendencias y necesidades emergentes. Aún más, ayuda a definir los criterios de gasto público y privado dirigido a I+D.

La Previsión es especialmente beneficiosa cuando se establece como actividad permanente porque proporciona un mecanismo para adaptar los esfuerzos de innovación a las necesidades socioeconómicas. Las redes que se establecen, en el caso del proceso de Previsión, entre la investigación, la industria y el gobierno, facilitan canales de comunicación a través de los cuales pueden reunirse diferentes puntos de vista sobre el futuro. De este modo, es más fácil alcanzar acuerdos sobre necesidades y prioridades. Los trabajos realizados en los Estados miembros confirman estos efectos beneficiosos [1,3,5]

La institucionalización de las redes es un primer factor para hacer que la Previsión sea parte constituyente de las prácticas de gestión y de gobierno. Un segundo elemento es la aparición de una cultura de la Previsión que necesita reflejarse también en la educación, la formación y la acumulación de experiencias de los trabajos de Previsión.

Los resultados obtenidos en el Reino Unido revelan que, efectivamente, estos trabajos han estimulado la incorporación de los principios de la Previsión a los procesos comerciales de las empresas participantes [2].

Oportunidades e inconvenientes de un Programa Europeo de Previsión

Dadas las dificultades anteriormente mencionadas para realizar con éxito la innovación, se necesitan urgentemente iniciativas para prevenir un mayor declive del rendimiento económico. La reducción de la brecha existente entre el mundo científico y el empresarial, tanto a nivel nacional como europeo, puede constituir un paso importante en esta dirección. Una de las acciones que ha emprendido la Comisión para alcanzar este objetivo ha sido establecer grupos de trabajo. Otra posibilidad podría ser ampliar a nivel europeo los trabajos de Previsión realizados en algunos Estados miembros.

Este Programa Europeo de Previsión podría ir seguido de acciones concretas para promover las áreas prioritarias identificadas en el curso del proceso. Actualmente se está manteniendo un debate sobre las posibilidades de aplicación de una acción de Previsión de gran alcance a nivel europeo que reúna las iniciativas internacionales llevadas a cabo en los principales países industrializados [3]. Pese a la tentación de embarcarse lo más pronto posible en una Previsión europea de amplio alcance, las opiniones sobre su utilidad difieren considerablemente.

Podemos identificar cuatro puntos principales a favor de comenzar cuanto antes un trabajo de esta clase:

La Previsión es una herramienta útil para el apoyo de la elaboración de políticas, como lo han demostrado los estudios a nivel nacional. También a nivel europeo puede esperarse que la provisión de mejores canales de comunicación entre todos los responsables relevantes y la creación de redes de expertos en tecnología e innovación tengan un impacto positivo y al menos podrían reducirse los vacíos y las faltas de entendimiento entre la industrial, la investigación y los políticos.

La Previsión europea podría proporcionar una visión a largo plazo de las tendencias que presentan mayores expectativas. La disponibilidad de este conocimiento permitiría la realización de esfuerzos mejor orientados y coordinados en ciencia, tecnología e innovación, así como en el crecimiento de las estructuras de I+D. Esto constituiría una contribución importante al crecimiento de la competitividad europea.

El amplio alcance socioeconómico de la Previsión promueve que se tengan en cuenta más directamente las necesidades de la sociedad en la política europea. En principio podría incluso ser una herramienta valiosa para identificar prioridades y una matriz de criterios [6] para la futura financiación de la investigación por la Comisión.

Por último, una visión compartida en toda Europa, como resultado de una Previsión de amplio alcance, podría ayudar a alcanzar un consenso sobre las directrices estratégicas que deben adoptarse en las principales áreas tecnológicas y facilitar la coordinación de actividades entre los Estados miembros y la Comisión.

Por otra parte, también pueden aducirse varios argumentos importantes contra un programa amplio de Previsión europea, al menos en el momento presente:

Existen diferentes culturas nacionales de investigación y de política que impiden una aproximación general común aceptable a la Previsión.

Las diferencias entre los sistemas nacionales en términos de estructura industrial y de investigación pueden ser demasiado grandes como para permitir la definición de áreas comunes prioritarias europeas.

Si se concede a la Previsión un papel más predominante en el desarrollo del proceso de planificación de la política europea de investigación será necesario realizar ajustes institucionales a nivel europeo. Estos cambios son lentos y escalonados.

Finalmente, el principio de subsidiariedad también es relevante para la Previsión. A pesar de las ventajas de una aproximación común, muchos ámbitos tecnológicos no tienen una dimensión europea particular. La diversidad nacional y regional requiere una aproximación elaborada a la medida.

Los expertos parecen coincidir en que por el momento la posibilidad de una gran iniciativa de Previsión europea que abarque todos los ámbitos es remota. Por otra parte, se ha reconocido un papel potencialmente beneficioso de la Comisión Europea en la provisión de apoyo para compartir experiencias de nivel nacional y en la promoción de aproximaciones prospectivas a través de toda Europa [5]. El problema crucial es cómo puede lograrse esto en la práctica.

Posibilidades de acción europea para estimular la Previsión

Por debajo del nivel de un Programa Europeo de Previsión de amplio alcance se pueden identificar algunas posibilidades de acción más limitadas, dirigidas a complementar las actividades ya existentes, por ejemplo en el marco de la European Technology Assessment Network (ETAN) o en el Instituto de estudios de prospectiva tecnológica (IPTS). Estas propuestas también se han discutido en el contexto de una consulta como seguimiento del Libro Verde sobre Innovación [7].

Una primera posibilidad de acción se puede ver en la creación de un foro europeo de discusión de las actividades nacionales de Previsión que actúa de modo que los estudios y sus resultados puedan ser más accesibles a los responsables de las tomas de decisión. Los razonamientos que se exponen en este foro pretenden compartir las experiencias nacionales, la identificación y la extensión de las prácticas de Previsión, el entendimiento de las posiciones e intereses de los Estados miembros y el reconocimiento de las diferencias regionales, nacionales y culturales en las aproximaciones a la Previsión.

Aunque actualmente existe cierta cautela respecto a una Previsión europea general, esto no significa que no deban emprenderse en absoluto trabajos a nivel europeo. Podría verse por lo tanto una segunda actividad potencial en algunas acciones prospectivas dirigidas a objetivos concretos que pueden realizarse con mayor sensibilidad por instituciones europeas. Estas actividades podrían ser de carácter más localizado que el Programa Británico de Previsión, por ejemplo.

Los trabajos podrían ser especialmente apropiados en algunos campos seleccionados que tengan una dimensión europea, es decir en ámbitos en los que Europa tenga ya establecida una importante plataforma política como en agricultura, transporte o energía.

Aunque será necesario definir una metodología detallada, los talleres o seminarios que reúnan a industriales, políticos y expertos para discutir sus temas específicos parecen ser un punto de partida prometedor. Estas actividades pueden dar como resultado documentos de referencia que incluyan todas las perspectivas relevantes y destaquen las opiniones divergentes. Partiendo de esta base de conocimiento compartida puede invitarse a los interlocutores clave a discutir cuestiones particularmente difíciles o polémicas a nivel europeo.

Como se destaca en el Libro Verde sobre Innovación de la Comisión [7], la gestión empresarial necesita tener una buena noción de los posibles desarrollos, interdependencias y limitaciones del futuro para lograr que las empresas sobrevivan en el mundo actual en continuo cambio.

Obviamente esto requiere un sólido conocimiento del complejo proceso de innovación y una consideración más profunda de las necesidades sociales y de consumo, lo que implica un punto de partida desde una estrecha aproximación sectorial a la innovación. Se considera que esto es de particular importancia para las pequeñas y medianas empresas (PYME) que normalmente no disponen de capacidad para acceder a la información técnico-económica y aplicarla tal como lo hacen las grandes empresas. En otras palabras, la difusión de una cultura de la Previsión en las empresas, basada en el uso extendido de la información técnico-económica, puede ser un paso importante hacia la mejora del rendimiento industrial europeo. En consecuencia, sería eficaz que la Unión Europea lanzase una iniciativa para estimular la utilización y la provisión de servicios de información técnico-económica basados en una aproximación descentralizada de orientación global (bottom up). También debe concederse importancia a la formación y educación en información económica para garantizar que las empresas, especialmente las PYME puedan acceder realmente a dicha información, incorporarla y explotarla.

Conclusiones

Un examen de Previsión a nivel europeo puede rendir un claro beneficio potencial en términos de apoyo político y estrategias industriales. En particular, los procesos de comunicación creados contribuirán a establecer una mayor consistencia de las aproximaciones a las áreas tecnológicas clave del futuro. Por otra parte, no se deben sobreestimar las expectativas. Los problemas metodológicos, las diversas culturas y estructuras nacionales y las dificultades para integrar institucionalmente la Previsión apuntan al hecho de que es necesario seguir un proceso escalonado que equilibre estas limitaciones y el rango de las actividades europeas de Previsión. Sin embargo, esto no excluye la posibilidad de llevar a cabo acciones europeas de Previsión en áreas específicas para ir preparando el camino para que la cultura prospectiva penetre más profundamente en la toma de decisiones. Su manejo y aplicación serán más fáciles y reflejarán también el mayor grado de flexibilidad que contempla el 5º Programa Marco. Además de esto, y reflejando el principio de subsidiariedad, se recomienda que la UE ejerza una función de coordinación y difusión de la Previsión. En este sentido la Comisión puede ayudar también a establecer prácticas de Previsión y servicios de información técnico-económica adecuados en las empresas y en la industria. Estas propuestas se encuentran ahora en vías de ser tomadas en consideración en las políticas y programas de la Comisión durante los próximos años, dando así un impulso innovador para mejorar los procesos de toma de decisiones en Europa.

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