La modernizacion del sistema presupuestario en los EE.UU bajo la era clinton: balance de ocho años de reformas

AutorJosé Caamaño Alegre
CargoDepartamento de Economía Aplicada Universidad de Santiago de Compostela
Páginas175-245

LA MODERNIZACION DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN LOS EE.UU.

JOSÉ CAAMAÑO ALEGRE

  1. INTRODUCCION

    El final de una época parece momento adecuado para hacer balance de lo que se ha conseguido y de lo que queda por hacer. A quienes nos interesan los sistemas y procesos presupuestarios públicos, la salida de Clinton de la Casa Blanca nos brinda la ocasión de examinar lo que se ha hecho en este ámbito bajo su presidencia. A ello se dirige el presente trabajo, donde se pasa revista a los esfuerzos de modernización del presupuesto federal nacidos de la National Performance Review ( N.P.R. ) del exvicepresidente AL GORE —posteriormente rebautizada como National Partnership for Reinventing Government .

    Comenzaremos situando tales esfuerzos en el contexto del plan de reinvención del gobierno elaborado en los primeros meses de la administración demócrata, y analizando sus propuestas más significativas respecto al sistema presupuestario. Después valoraremos la puesta en práctica de tales propuestas en el período 1993-2000, y finalizaremos con las principales conclusiones que cabe extraer de esta experiencia.

  2. LA NATIONAL PERFORMANCE REVIEW (N.P.R.) COMO PUNTO DE PARTIDA

    En 1993, cuando los Demócratas alcanzan la presidencia de los Estados Unidos, el entorno planteaba serios desafíos a la Administración Federal. Los niveles de déficit público con relación al P.I.B. superaban — aunque no por mucho— la media tanto de los siete grandes como de los países de la O.C.D.E. (1). La competitividad a escala global y el cambiante contexto económico no sólo exigían mayor productividad y adaptabilidad a las organizaciones privadas, sino también a las públicas. Las tecnologías de la información, al alterar radicalmente las viejas limitaciones de tiempo, espacio, acceso y comunicación, incrementan lo que de la Administración esperan tanto los ciudadanos como los propios empleados públicos. De hecho, la insatisfacción ciudadana con el funcionamiento del sector público había ido en aumento desde los años 60. Y los mandatos de Reagan, con su insistente vituperación de los funcionarios, y sus duras medidas envueltas en una retórica neotaylorista, habían acabado por desmoralizar a los empleados federales (2).

    El plan de «reinvención del gobierno» nacido de la National Performance Review se presenta como la respuesta de la administración Clinton a todos estos desafíos. Crear una Administración Pública que Funcione Mejor y Cueste Menos es, además del expresivo título del informe de la N.P.R. del vicepresidente Al Gore, la clave mágica para reducir el déficit (3), elevar la competitividad del país y rehacerse con el «liderazgo mundial», así como para restablecer la moral de los empleados públicos y la confianza ciudadana en las instituciones (4).

    El informe se apoya en una pluralidad de fuentes intelectuales y experiencias prácticas. De aquéllas la más inmediata es sin duda el conocido best-seller de OSBORNE y GAEBLER (1992) La reinvención del gobierno: cómo el espíritu empresarial está transformando el sector público . A su través, o por otras vías, el Informe Gore se nutrió de las ideas de la Elección Pública (5), la Economía de la Organización (6), la Gestión de la Calidad Total (7) y otras procedentes de la Administración de Empresas. Como aportes prácticos han de reseñarse los derivados de experiencias extranjeras de reforma del sector público (8), de gobiernos estatales y locales de los Estados Unidos (9), y de la participación de los propios empleados federales en la elaboración del Informe. éste, por lo demás, se realizó con bastante premura, quedando ultimado en el plazo de seis meses.

    Su diagnóstico de los males de la Administración resulta más amplio y ambicioso que el contenido en el Informe Grace de la era Reagan. Se admite que el déficit fiscal es un problema importante, pero se advierte también la existencia de un —no menos grave— déficit de resultados en las instituciones públicas. No se descuida la eficiencia y el control de costes, estimándose incluso los potenciales ahorros que producirá la reforma. Pero al tiempo se precisa que la calidad y eficacia tampoco pueden ser descuidadas. Como afirma con énfasis la propia N.P.R.: «No se trata simplemente de conseguir una administración pública más eficiente, sino de crear una administración más efectiva . Después de todo, los americanos no quieren una administración que siga fallando de un modo más eficiente. Quieren una administración que funcione» (GORE, 1993, pág. 10).

    También en la forma de perseguir tales metas el nuevo intento marca distancias con sus precedentes. Frente al interés de éstos en replantearse qué debería hacer el gobierno, la filosofía original de la N.P.R. se centra en cómo debería hacerlo, es decir, en la mejora de la administración (10). Más concretamente, cuatro son los grandes temas administrativos en que se polariza el Informe:

    1. ) Reducción de los trámites burocráticos . Asumiendo en parte la visión del « let managers manage» (KETTL, 1997, págs. 447-449), se considera que la mejora del rendimiento del gobierno pasa por liberar al gestor público del exceso de controles que ahoga su espíritu emprendedor. Frente a la peyorativa imagen reaganiana de los funcionarios, el Informe asume que las agencias federales están llenas de «gente buena atrapada en sistemas malos»:

      El problema no está en que la gente sea vaga o incompetente; la burocracia y el reglamento son tan agobiantes que ahogan hasta el más pequeño brote de creatividad. Nadie ofrecería a un hombre que se está ahogando un vaso de agua. Y sin embargo, durante más de una década, hemos ido añadiendo burocracia a un sistema que ya estaba bastante asfixiado por ella

      (GORE, 1993, pág. 3).

    2. ) Atención prioritaria a los clientes . La N.P.R. participa plenamente de la tendencia internacional a «clientelizar» a los administrados, considerando que, como usuarios de los servicios públicos o receptores de políticas concretas, la Administración ha de contar con ellos y procurar su satisfacción (RICHARDS, 1992; BRUGUÉ, AMORÓS, y GOMÁ, 1994). En esta línea, el Informe recomienda establecer normas de servicio al cliente, encuestar a los clientes para determinar la calidad del servicio prestado, y reducir el papeleo donde sea posible. A ello se añaden medidas de fomento de la competencia entre organizaciones públicas, subcontratación de servicios a empresas privadas, y aceptación de los incentivos del mercado cuando sea apropiado. El horizonte último es ofrecer al cliente un servicio «equiparable al mejor servicio del sector privado» (GORE, 1993, pág. 53).

    3. ) Concesión de poder a los empleados para que obtengan resultados . En consonancia con las experiencias foráneas de delegación de poder en el gestor de línea (ECHEBARRÍA, 1993, págs. 173 y ss.), y con la literatura empresarial sobre el empowerment (p. ej. WILSON, 1996) (11), la N.P.R. aboga por dar a los empleados la capacidad de acción que precisan para lograr resultados. El propio DAVID OSBORNE ha manifestado que, en el sector público tanto como en el privado, si se quieren organizaciones más emprendedoras y atentas al cliente, debe otorgarse mucho más control al personal de base que trata con los clientes y presta los servicios (POSNER y ROTHSTEIN, 1994, pág. 135).

    4. ) Eliminación de todos los gastos innecesarios . Se pretende conseguir una Administración capaz de «hacer más con menos», mediante la racionalización de las redes de oficinas, la eliminación del fraude, el rediseño de los programas para hacerlos más coste-eficaces, y la supresión de aquellos que resulten obsoletos o duplicados, o que sirvan a intereses específicos en vez de al general del país.

      Los cuatro anteriores temas se proyectan en las 384 recomendaciones primarias del Informe, parte de las cuales atañen a agencias (12) concretas, y la otra parte a los grandes sistemas del gobierno —entre los que se cuentan el sistema presupuestario, los de gestión financiera y los de control de gestión.

      Finalmente, y en lo que respecta a la estrategia de implantación de la reforma, ésta se asienta sobre tres pilares. El primero es el liderazgo político, que aquí viene dado por el apoyo presidencial a la N.P.R. El segundo es la reforma de los grandes sistemas administrativos con el apoyo del Congreso. Y el tercero lo integran las iniciativas de los laboratorios de reinvención (13), a través de las que se canaliza el apoyo de los funcionarios a la reforma (INGRAHAM, 1996, págs. 453-475).

  3. PROPUESTAS MAS SIGNIFICATIVAS DE LA N.P.R. EN MATERIA PRESUPUESTARIA

    Como muestra el cuadro 1, las propuestas que vamos a tratar no son todas las que el Informe Gore recoge como primarias en el área de presupuestación, cuyos códigos empiezan por B.G.T . De ellas escogemos sólo las más directamente encaminadas a elevar la eficacia y eficiencia de la Administración, prescindiendo de otras por su carácter secundario, menor originalidad, o interés sobre todo local. Dejamos fuera también las que apuntan hacia la introducción de un presupuesto de capital, por referirse a un tipo concreto de gasto cuya problemática presupuestaria pensamos abordar monográficamente en un trabajo posterior. Sí trataremos, en cambio, algunas que el Informe sitúa en las áreas de gestión financiera ( Financial Management , F.M. ) y control de gestión ( Streamlining Management Control , S.M.C. ), pero que pueden considerarse estrechamente vinculadas al sistema presupuestario (14).

    CUADRO 1

    [Cuadro no disponible]

    Aplicar efectivamente la Ley de Funcionamiento y Resultados del Gobierno ( G.P.R.A. ) de 1993. Establecer acuerdos de rendimiento con los altos cargos políticos que reflejen las metas de las insti tuciones y sus políticas.

    Convertir en bienales tanto la propuesta pesu puestaria del Presidente, como la Resolución y procesos de asignación del Congreso.

    Comenzar la elaboración del Presupuesto del Presidente con una Resolución Presupuestaria del Ejecutivo ( E.B.R. ) que, basada en las metas, de cida el gasto global por funciones...

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