Los titulares de la potestad sancionadora. Los entes institucionales y corporativos

AutorAnabelén Casares Marcos
CargoProfesora contratada Dra. de Derecho Administrativo (acreditada como Profesora Titular de Universidad). Universidad de León.
Páginas261-321
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Los titulares de la potestad sancionadora.
Los entes institucionales y corporativos1
Anabelén Casares Marcos
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Sumario: I. LA difíciL uNidAd deL derecHo AdmiNisTrATiVo sANcioNA
DOR. I I. EL FRACC IONAM IENTO DE LA TITUL ARIDAD DE LA POTE STAD SAN
CIONADORA. 1. La incidencia del reparto competencial Estado-Comunidades
Autónomas sobre la potestad administrativa sancionadora. 2. La parcelación
subjetiva de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. III. LA
POTESTAD SANCIONADORA DE LOS ENTES INSTITUCIONALES. 1. Tipología y
titularidad institucional de la potestad administrativa sancionadora. A)
Organis-
mos autónomos y entidades públicas empresariales.
b
Agencias estatales.
C)
So-
ciedades mercantiles estatales.
D)
Fundaciones.
E)
Administraciones independien-
tes.
2. Fundamento y justificación de la potestad sancionadora de los entes
institucionales. A)
La relación especial de sujeción.
b
El ordenamiento sectorial.
C)
Conclusión.
iV LA PoTesTAd sANcioNAdorA de LA AdmiNisTrAcióN
corPorATiVA. 1. La compleja diversidad de las corporaciones de derecho pú-
blico. 2. En particular, los colegios profesionales. A)
El colegio profesional en la
Constitución de 1978.
b
La potestad normativa del colegio profesional.
C)
El ejerci-
cio de la potestad sancionadora por el colegio profesional.
V refLeXióN fiNAL
I  la d Ifíc Il u nIda d de l der ech o ad mInI str atIV o san cIon ado r
El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora se encuentra ayuno en
nuestro ordenamiento jurídico de una Ley básica estatal que establezca, con carácter
general, aquella regulación mínima considerada adecuada y común a todas las Admi-
nistraciones públicas titulares de esta potestad3.
1 Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación SEJ 2007-62586 del
Ministerio de Educación y Ciencia.
2 Profesora contratada Dra. de Derecho Administrativo (acreditada como Profesora Titular de
Universidad). Universidad de León.
3 Salvando lo dispuesto, a estos efectos, por el Título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
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El Tribunal Constitucional ha encontrado en el artículo 25 del texto constitucio-
nal, el fundamento adecuado para sancionar una continuidad sin fisuras con la línea
jurisprudencial preconstitucional inaugurada por el Tribunal Supremo4, si bien desde
un nuevo enfoque, el de la sumisión de la potestad administrativa sancionadora a los
principios y garantías, tanto materiales como formales, proclamados ahora constitu-
cionalmente5. Y así, sostiene desde fechas tempranas, en su Sentencia 18/1981, de 8
de junio, que “ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de
aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que am-
bos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la
propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad), y una muy reiterada jurispru-
dencia de nuestro Tribunal Supremo (Sentencias de la Sala Cuarta de 29 de septiem-
bre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un
mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales”, si
bien con los límites materiales y formales que contribuyen a distinguir y delimitar es-
tos ámbitos6.
Profundiza en esta doctrina la Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, en la que se
legitima, de forma de contundente, el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración, con sujeción, no obstante, a unos límites y principios precisos a fin de
garantizar los derechos de los ciudadanos.
Esta doctrina sirve de punto de partida y, por tanto, de apoyo indiscutible, para
la extensión al ámbito sancionador administrativo de las garantías y cautelas alum-
bradas con anterioridad en relación a la imposición de sanciones penales7.
Ahora bien, el traslado de estas garantías al ámbito administrativista desde el
Derecho penal exige ciertas matizaciones. Los caracteres y particularidades propias
de la potestad sancionatoria de las Administraciones públicas implican ciertas modu-
laciones en la extensión de los principios penales al ámbito concreto de las infraccio-
sarrolla aquellos principios esenciales aplicables al ejercicio de la potestad sancionadora y a la tramitación
del procedimiento sancionador.
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ma de forma contundente que “la imposición de una sanción por incumplimiento de órdenes administrati-
vas constituye un supuesto de ejercicio del poder sancionador de la Administración, cuyo poder se rige por
los mismos principios del orden penal clásico”, sobre la base de la ju risprudencia contenida, entre otras,
en las Sentencias de 27 de junio de 1950 y 12 de febrero de 1959, reiterada, a su vez, por la de 25 de marzo
de 1972.
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El procedimiento administrativo
sancionador
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6 Fundamento jurídico 2.
7 Fundamentos jurídicos 3 y 4. La labor jurisprudencial, tanto del Tribunal Constitucional como
del Tribunal Supremo, ha contribuido a depurar, concretar y ampliar este catálogo inicial de garantías. El
tema excede, como se comprende, de los límites de esta exposición, por lo que me remito a los trabajos
en este mismo volumen de los profes. Menéndez Sebastián, Cueto Pérez, Junceda Moreno, Tolivar Alas y
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El
procedimiento administrativo sancionador y los derechos fundamentales
,
Civitas, 2007; y, Gallardo Castillo,
M.ª J.,
Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica
, Iustel, 2008.
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nes y sanciones administrativas. Así lo advierte la Sentencia del Tribunal Constitucio-
nal 18/1981 al afirmar la aplicación “con ciertos matices” de los principios inspiradores
del orden penal al Derecho administrativo sancionador8. Y es que “los principios
esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución en materia de procedimiento
han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida
necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del pre-
cepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución”. Las dife-
rencias entre el orden penal y el ámbito administrativo sancionador no conducen, por
tanto, a “una aplicación literal” de los principios del primero al segundo, “sino con el
alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional”9.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administracio-
nes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP y PAC),
representa, en este sentido, un primer y tímido intento de desarrollo del artículo 25
de la Constitución desde la perspectiva del Derecho administrativo sancionador. Su
Título IX, relativo a la potestad sancionadora, asume, en buena medida, la doctrina
jurisprudencial desgranada en esta materia desde los años cincuenta, y en especial
setenta, por el Tribunal Supremo, sancionada, asimismo, y desarrollada posterior-
mente por el Tribunal Constitucional a la luz de nuestra Carta Magna, incorporando a
una norma con rango de ley aquellos principios esenciales que, a modo de contra-
fuertes, han de servir como cautelas y garantías de los derechos fundamentales de
los ciudadanos ante la apertura del procedimiento para la imposición de una sanción
por una Administración pública.
Los artículos 127 y siguientes de la Ley se articulan así en dos Capítulos, el prime-
ro de ellos relativo a los principios de la potestad sancionadora, concretamente, los
de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad o culpabilidad, proporciona-
lidad, prescripción y non bis in idem; el segundo, en cambio, sobre los principios del
procedimiento sancionador, destacando aquí la garantía de procedimiento, los dere-
chos del presunto responsable, la regulación de las medidas de carácter provisional,
la presunción de inocencia y los requisitos que habrá de reunir la resolución sanciona-
dora final.
El legislador se limita, por tanto, a dotar de rango legal y desarrollar el contenido
del “ramillete de principios” sancionado po r la construcción jurisprudencial y doctri-
nal sobre la potestad administrativa sancionadora10, dedicando a esta cuestión doce
artículos. Se trata de una regulación claramente insuficiente y un tanto confusa, más
8 Matices que, en expresión de García de Enterría, E., “La incidencia de la Constitución sobre
la potestad sancionatoria de la Administración: dos importantes Sentencias del Tribunal Constitucional”,
REDA
, 29, abril-junio 1981, “permiten adaptaciones funcionales, no derogaciones substanciales”.
9 Fundamento jurídico 2.
10 En expresión de Mestre Delgado, J. F., “Sanciones administrativas”, en Muñoz Machado, S.
(dir.),
Diccionario de Derecho Administrativo
, Iustel, 2005, T. I, pág. 2331, quien subraya además su “acomo-
do o respaldo” en el texto constitucional, ya sea “directamente o mediante operaciones interpretativas”.

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