La posición jurídica del propietario de suelo urbano y urbanizable en la legislación urbanística.
| Autor | José Manuel Merelo Abela |
| Cargo | Abogado. Técnico urbanista. |
CONTINUACION
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DEFINICION
El suelo urbanizable o apto para urbanizar es el declarado por el planeamiento urbanístico como adecuado, en principio, para ser urbanizado (art. 11.1 TR).
La denominación de suelo «urbanizable» se utiliza por el TR, en relación siempre con la figura del Plan General, distinguiéndose entre el «programado» (aquel cuyo planeamiento parcial deba ser aprobado en el plazo previsto en el programa del propio Plan General) y el «no programado» (el que precisa para su urbanización de la aprobación de un Programa de Actuación Urbanística). En este apartado se estudiará el suelo urbanizable programado de la legislación estatal y el suelo urbanizable - sin más calificativo - de la Comunidad Valenciana.
La denominación de «apto para urbanizar» se utiliza sólo en relación con las Normas Subsidiarias del Planeamiento. Esta clase y categoría de suelo se asemeja al suelo urbanizable programado en cuanto al grado o nivel de determinaciones que desde el planeamiento general queda establecido, pero al no preverse su programación en las propias Normas Subsidiarias guarda cierta similitud en este aspecto con el suelo urbanizable no programado. En cualquier caso, es claro que el régimen jurídico al que queda sujeto el propietario del suelo apto para urbanizar es el mismo que el del propietario de suelo urbanizable programado, lo que explica que se estudien aquí conjuntamente.
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FACULTAD DE ACOMETER EL PROCESO URBANIZADOR Y EDIFICATORIO
2.1. LEGISLACION ESTATAL
En suelo urbanizable programado y apto para urbanizar la actuación es siempre sistemática (mediante unidades de ejecución), a excepción de los sistemas generales, por lo que debe ser traído aquí cuanto se expuso sobre estas actuaciones en relación con el suelo urbano. En consecuencia, los propietarios de suelo sólo podrán - deberán - acometer íntegramente el proceso urbanizador y edificatorio cuando la Administración elija un sistema de actuación que les atribuya dicho protagonismo (compensación). Actuándose por el sistema de cooperación, la urbanización es llevada a cabo por la Administración, aunque costeada por los propietarios, correspondiendo a éstos directamente sólo la actividad edificatoria.
2.2. LEGISLACION AUTONOMICA
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Cataluña
Ya se indicó también en relación con el suelo urbano cómo el artículo 169 del Texto Refundido catalán otorga preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, debiéndose añadir ahora que en el número 3 del mismo artículo se dispone que «los planes parciales de iniciativa particular se ejecutarán siempre por el sistema de compensación».
Este Texto autonómico regula los denominados «sectores de urbanización prioritaria» en los artículos 197 y siguientes. La declaración de un sector como tal corresponde al Consejero de Política Territorial y Obras Públicas y sólo es posible si se cumplen determinados requisitos: a) que se trate de suelos urbanizables programados o aptos para urbanizar para usos residenciales o industriales; b) que no dispongan de obra urbanizadora ya ejecutada al amparo del planeamiento parcial, y c) que las edificaciones existentes no obstaculicen la gestión inmediata del sector.
Pues bien, para los expresados sectores se dispone que el sistema de actuación será el de cooperación. La declaración de urbanización prioritaria lleva implícita la declaración de interés inmediato de la edificación en el plazo máximo de tres años contados a partir de la firmeza en vía administrativa del proyecto de reparcelación, así como del interés inmediato de la ejecución de las obras de urbanización a partir del la aprobación definitiva del proyecto de urbanización. Posteriormente se analizarán los efectos que provoca el incumplimiento de los plazos para urbanizar y edificar.
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Valencia
En el suelo urbanizable (sin más calificativo) de esta Comunidad, que, como antes se indicó, está integrado por los terrenos en los que están previstas Actuaciones Integradas, no corresponde a los propietarios la realización de las obras de urbanización. La ejecución de estas actuaciones es siempre pública, correspondiendo a la Administración decidir su gestión directa o indirecta mediante la adjudicación a un particular - sea o no propietario - seleccionado como Urbanizador en pública competencia (arts. 7 y 29.6 de la Ley 6/1994).
La actuación urbanizadora (y posterior o simultánea edificación) requiere: a) una ordenación pormenorizada (contenida en el Plan General, Parcial o de Reforma Interior), y b) la programación de su ejecución (artículo 29. l).
El Programa se erige en pieza clave para el desarrollo de estas actuaciones. Se aprueba posterior o simultáneamente a la ordenación detallada, si bien excepcionalmente puede ser anterior cuando el programa vaya a desarrollarse en varias fases o sectores y, junto a él se apruebe el Plan Parcial de la primera fase.
Al tiempo de aprobarse el Programa, que describe las obras a acometer y fija plazos para su ejecución, se selecciona al Urbanizador (si se opta por la gestión indirecta), quedando regulados los compromisos y obligaciones que asume éste, definidas sus relaciones con la Administración y con los propietarios afectados, y fijadas las garantías y sanciones en caso de incumplimiento (art. 29.2 y 6).
Nos interesa aquí especialmente la posición del propietario en el desarrollo de estas Actuaciones Integradas. Pues bien, las opciones puestas a su disposición son las siguientes:
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Declinar cooperar. Esta opción exige «solicitud presentada en documento público antes del acuerdo aprobatorio del programa» y determina la expropiación y pago de la finca afectada por su valor inicial «o el que corresponda conforme a la legislación estatal a la condición de suelo urbanizable no programado».
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Cooperar a la ejecución aportando sus terrenos sin urbanizar y recibiendo a cambio parcelas edificables urbanizadas.
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Abono en metálico al urbanizador de la parte de las cargas de urbanización que le corresponda, garantizando esta deuda.
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Cesión al urbanizador de terrenos equivalentes a la carga de urbanización que le corresponda. Esta modalidad de retribución en terrenos se hará efectiva mediante reparcelación, salvo que otra cosa acuerden los interesados (art. 71.4).
Aclara innecesariamente la Ley Valenciana (art. 29.9) que en el segundo caso el propietario recibirá menos solares que en el primero.
Dos aspectos merecen alguna consideración. Se refiere el primero a la determinación de a quién corresponde la elección de una u otra modalidad retributiva. Y el segundo a la forma de resolver las discrepancias sobre la valoración de la obra urbanizadora o de los terrenos a ceder para retribuirla.
Según el artículo 32 es en el programa, concretamente en el documento denominado «Proposición económica - financiera», donde se han de contener «las disposiciones relativas al modo en que, será retribuido el urbanizador», si bien nada impide que este extremo resulte de un acuerdo entre los propietarios y el Urbanizador, sobre todo si se considera que, según el artículo 66, «las relaciones entre ambos se articularán preferentemente en los términos que libremente convengan, siempre que respeten la ordenación urbanística y la Programación aprobada».
Respecto a la segunda cuestión, también es en el programa donde debe establecerse «una estimación, siquiera sea preliminar y aproximada, de los costes de la obra urbanizadora», así como, en caso de retribución en especie, la «proporción o parte de los solares resultantes de la actuación constitutiva de la retribución del urbanizador, con los índices correctores que procedan respecto a la estimación de costes». Cuando la retribución sea en metálico habrá de especificarse si corresponde al urbanizador algún recargo sobre la estimación de los costes de urbanización en concepto de beneficio o gastos de gestión (art. 32). Expresamente se prevé en el artículo 71.2 que el presupuesto de cargas del proyecto de urbanización presente diferencias con la estimación de costes del Programa, en cuyo supuesto habrá de corregirse la proporción de terrenos edificables a adjudicar al Urbanizador prevista en el Programa.
No parece, en consecuencia, que el propietario pueda imponer unilateralmente la forma de retribución, pero en el artículo 71 se reconoce al propietario disconforme con la proporción de terrenos que le corresponda ceder como retribución, el derecho a oponerse a ella formulando solicitud de pago en metálico, solicitud que habrá de formalizarse en documento público y presentarse en el plazo de diez días siguientes a la aprobación definitiva del proyecto de urbanización. Ahora bien, esta facultad de exigir la retribución de la obra urbanizadora en metálico y no en terrenos se sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos y tiene una excepción.
En efecto, según el citado artículo, la solicitud de pago en metálico debe ir acompañada de una garantía real o financiera que asegure el desembolso de la retribución con carácter previo al ejercicio de cualesquiera acciones contra su liquidación, precisándose que la cuota a liquidar será la resultante del presupuesto de cargas incrementada en el mismo porcentaje que se aplique para determinar la garantía que el urbanizador ha de prestar. El segundo requisito es de exigencia eventual, pues consiste en que, en caso de haberse comprometido el urbanizador a construir bajo condiciones determinadas los terrenos que ya no integrarán su retribución (por efecto de la solicitud de que ésta sea en metálico), el propietario solicitante deberá asumir este compromiso y garantizarlo.
La facultad de optar por el pago en metálico no se concede cuando por haber asumido el urbanizador el compromiso de promover viviendas sociales u otros usos de interés social sobre el terreno constitutivo de la retribución esta vinculación de destino determine su valor máximo legal de forma tal que pueda establecerse su exacta equivalencia con los costes de urbanización. Dicho en otras palabras, cuando el precio del terreno viene tasado no se admite...
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