La posición del Gobierno en la Constitución española
| Autor | Luis llópez Guerra |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III |
| Páginas | 353-365 |
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La práctica cotidiana y la regulación legislativa, a partir de 1978, han venido a confirmar lo que resultaba ya claramente apuntado en el texto de la Constitución: la posición central que asume el órgano gubernamental en el entramado de poderes que configuran la «Monarquía parlamentaria» que el artículo 1.3 CE define como la forma política del Estado español. Sin duda, en un régimen parlamentario, la representación última del pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, reside en el Parlamento, y así lo expresa la Constitución Española en su artículo 66.1; y, como consecuencia, la legitimación de esos poderes se construye alrededor de sus relaciones con el Parlamento y con el producto parlamentario por excelencia, la ley. Pero esta primacía parlamentaria en el ámbito de la legitimación no se traduce en una correspondiente primacía en el campo de la acción política. Esta primacía, que se expresa (sobre todo, aunque no sólo) en la atribución y el ejercicio de una capacidad general de iniciativa, corresponde hoy con toda claridad al órgano gubernamental 1.
En este aspecto, la Constitución Española se inserta en una tendencia claramente presente en las Constituciones europeas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, en las que, a diferencia del constitucionalismo anterior, no sólo se viene a regular la estructura y composición del órgano guberna-mental, sino que se subraya en forma general su papel de órgano directivo e impulsor del funcionamiento y coordinación del conjunto de las instituciones. Los análisis doctrinales han puesto de manifiesto cómo la definitiva implantación del principio democrático condujo, en los sistemas constitucionales europeos, a un reforzamiento del Poder Ejecutivo, al confirmar la legitimidad de éste (que se reconduce a la legitimidad democrática general) como un órgano más del Estado constitucional, desapareciendo las connotaciones extrademocráticas tradicionalmente presentes en relación con el «gobierno del Rey» 2. Pero, en forma más inmediata, dos razones pueden señalarse que explican el fortalecimiento del Ejecutivo en las Constituciones modernas:
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Por una parte, la percepción de que la coordinación entre los diversos poderes del Estado no podía serun resultado de la mera «naturaleza de lascosas», sino que requería la provisión de instancias específicamente encargadas de llevar a cabo esa tarea: percepción que, en forma generalizada, ha conducido a estimar que el Gobierno se perfila como el órgano más adecuado para esa función. Si la primera posguerra mundial fue la época de la «racionalización parlamentaria», o de los intentos de insertar la institución parlamentaria en el conjunto de poderes del Estado, tratando de mejorar sus relaciones recíprocas y de conseguir un eficiente y regularfuncionamiento de las instituciones, la segunda posguerra, hasta la actualidad, podría definirse como la época de la racionalización gubernamental, por cuanto que se encomienda preferentemente al Gobierno esa tarea, y se regula, en consecuencia, su estructura y competencias 3.
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Porotro lado, el protagonismo del órganogubernamental deriva(y con absoluta claridad en el caso español) de la manifestación de las Constituciones europeas actuales como «Constituciones sociales». La dimensión social del Estado viene a representar la voluntad de comprometera los poderes estatales en la tarea de asegurar el bienestar económico de los ciudadanos (o al menos un bienestar mínimo común) y, concordantemente, en garantizar la estabilidad y el equilibrio social, evitando desigualdades hirientes y enfrentamientos destructivos. El papel de estos poderes en la orientación y control del desarrollo económico y social seconfiguraasícomo un factor de innegable trascendencia dentro del orden constitucional, lo que setraduceen abundantes disposiciones dentro de los textos fundamentales: en el caso español, tanto en lasprevisiones del famoso CapítuloTercero del Título Primero «De los principios rectores de la política social y económica», como en muchos otros preceptos constitucionales (así, arts. 128, 139; art, 149.1.13, 14, 17; art. 158) 4.
Este papel social del Estado, como orientador del progreso económico y del equilibrio social se traduce, como no podía serde otra manera, en la posición preeminente del órgano gubernamental. De los órganos del Estado el Gobierno, por sudimensión, procedimiento de actuación, composición y funciones, aparece como el más adecuado pararesponder, de manera ágil y eficiente, a los problemas que plantean cada día la evolución de las magnitudes económicas, las reivindicaciones de los grupossociales y los acontecimientos exteriores, cada vez de mayor relevancia. Las naturales ventajas de los órganos ejecutivos sobre los deliberantes en estos "aspectos han conducido a una preeminencia del Ejecutivo en la época del Estado social que contrasta con el papel central del Parlamento en la época de la fijación de lasgrandes leyes (Códigos Civiles, Leyes Hipotecarias, Leyes de Procedimiento), épocaen que la intervención de los poderes públicos en la economíayen la sociedad era reducida.
Esta tendencia presente en lasConstituciones europeas se hizo sentir con toda claridad en España durante el proceso constituyente. La inestabilidad gubernamental, que se consideraba como una de las causas del fracaso de la Segunda República Española, y de las deficiencias de la Tercera y
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Cuarta República francesa y de la República italiana, aparecía como un mal a evitar en las discusiones constituyentes: veinte años tras la aprobación de la Constitución es evidente que efectivamente fue evitado. El texto constitucional se reveló, en la práctica, como una norma que convertía al Gobierno en el eje de la vida política, y le concedía una posición de ventaja en relación con el resto de las instituciones. Esta posición puede hacerse derivar, al menos con los datos de que ahora disponemos, de las previsiones constitucionales relativas a la formación y remoción del Gobierno, a su estructura y a sus funciones. La práctica política posterior a 1978 ha venido a confirmar las líneas que ya se apuntaban en esa fecha en el texto constitucional.
La regulación constitucional de la formación del Gobierno hizo posible, por un lado, que este órgano dispusiera, desde el primer momento de su existencia, de una acentuada legitimidad demo-crática; por otro, que, una vez confirmado, su remoción resultara considerablemente dificultada. En cuanto a lo primero, la exigencia de una investidura expresa por parte del Congreso (frente a sistemas de confianza tácita) supone ya que disponga de una mínima firmeza y perspectiva de perdurabilidad en el inicio de sus tareas 5. Pero, junto al apoyo parlamentario inicial, el mecanismo constitucional proporciona al Gobierno una cierta legitimidad democrática directa. La propuesta real de un candidato al Congreso se produce como consecuencia de las consultas del Rey con los representantes de los grupos políticos que hayan obtenido representación parlamentaria «despuésde cada reno-vación del Congreso de los Diputados» (art, 99 CE). Se vincula así, desde la perspectiva temporal, la formación de Gobierno con el resultado del pronunciamiento popular; es ya una verdad sabida que toda elección parlamentaria es, en definitiva, un pronunciamiento del electorado sobre el Gobierno a formar. De hecho, y hasta el momento, siempre se ha propuesto como candidato a la Presidencia del Gobierno al líder del partido más votado. Ello no es imprescindible dentro de la letra de la Constitución, pero cabría preguntarse si cualquier otra solución sería posible dentro de la cultura constitucional actual.
Este Gobierno, que cuenta con un apoyo parlamentario expreso inicial, y con la legitimación que resulta de haber «ganado» las elecciones, se encuentra, en gran manera, «blindado» ante una eventual exigencia de responsabilidad (que se traduce, en términos políticos, y como es sabido en la remoción del cargo). Ciertamente, la definición como «parlamentaria» de la forma política del Gobierno (art. 1.4 CE) supone la necesidad de una relación de confianza entre Gobierno y Parlamento, de modo que la expresión explícita del final de esa relación debe acarrear el cese del mandato gubernamental (art. 101.2 CE). Ahora bien, esa expresión explícita se halla notablemente dificultada en la Constitución, al hacerse depender la propia voluntad gubernamental (presentación de la cuestión de confianza) o del complicado mecanismo de la «moción de censura constructiva» del artículo 113 CE; moción que, en virtud de las previsiones constitucionales, de la regulación que le ha dado el Reglamento del Congreso de los Diputados, y de la configuración que resulta de la práctica del procedimiento en los veinte años de vigencia de la Constitución, se ha convertido, más que en un instrumento de exigencia de responsabilidad, en un mecanismo de «investidura alternativa», en que lo que se sujeta a examen no es la actuación del Gobierno censurado, sino la persona y programa del candidato a la Presidencia que encabeza la moción 6.
Cabe ya una evaluación crítica de esta institución, a la luz de su efectivo funcionamiento; y, sin duda, su inherente complejidad no constituye un obstáculo infranqueable para que la oposición pueda provocar la remoción gubernamental, si bien por vías indirectas. Prueba es de ello la forzosa
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disolución parlamentaria (y ulterior renovación gubernamental, tras las elecciones)...
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