Posibilidad de tramitar el reintegro de las cantidades recibidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo de programas de cooperación territorial
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Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe relativa a una serie de cuestiones relacionadas con la procedencia de la tramitación del reintegro de las cantidades recibidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo de determinados programas de cooperación territorial que no han justificado las mismas al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte1.
Examinada la normativa aplicable se tiene el honor de informar lo siguiente:
I. La primera cuestión que se plantea es la relativa a la legislación aplicable, que se entiende por la petición de informe que es, en primer lugar, el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y, después la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al establecer el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, que la gestión y administración se efectuará conforme a la normativa estatal que regule cada tipo de subvenciones.
Las cantidades recibidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo de determinados programas de cooperación territorial lo
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fueron en aplicación de los Convenios de Colaboración suscritos entre el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y las distintas Comunidades Autónomas de acuerdo con los criterios que para la distribución territorial de los créditos se acordaron por la Conferencia Sectorial de Educación en las reuniones celebradas cada año en cumplimiento de lo previsto en el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria.
Es aplicable, por tanto, en primer lugar, el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria, como recogen los Convenios de Colaboración suscritos entre el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y las distintas Comunidades Autónomas.
El artículo 86 de la Ley General Presupuestaria establece lo siguiente:
1. Los créditos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado destinados a la financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las Comunidades Autónomas tengan asumidas competencias de ejecución y no hayan sido objeto de transferencia directa en virtud de dicha Ley, habrán de distribuirse territorialmente a favor de tales Comunidades Autónomas, mediante normas o convenios de colaboración que incorporarán criterios objetivos de distribución y, en su caso, fijarán las condiciones de otorgamiento de las subvenciones, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 de este artículo.
En ningún caso serán objeto de distribución territorial los créditos que deban gestionarse por un órgano de la Administración General del Estado u organismo de ella dependiente para asegurar la plena efectividad de los mismos dentro de la ordenación básica del sector, garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector.
2. Cuando, como consecuencia del traspaso de servicios estatales a las Comunidades Autónomas, éstas deban gestionar y administrar los créditos de subvenciones, se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
Primera. La gestión y administración se efectuará conforme a la normativa estatal que regule cada tipo de subvenciones y, en su caso, por las Comunidades Autónomas en la medida en que sean competentes para ello.
Segunda. Los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de las subvenciones, así como su distribución se fijarán por la Conferencia Sectorial correspondiente al comienzo del ejercicio económico. Los compromisos financieros para la Administración General del Estado serán formalizados mediante acuerdo del Consejo de Ministros.
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Tercera. Sin perjuicio de lo dispuesto en la regla segunda precedente, se podrán establecer en los casos en que ello resulte justificado, reservas generales de créditos no distribuidos en el origen con el fin de cubrir necesidades o demandas imprevistas a lo largo de la ejecución del presupuesto.
Cuarta. Los créditos que corresponda gestionar a cada Comunidad Autónoma se le librarán y harán efectivos por cuartas partes en la segunda quincena natural de cada trimestre, sin que deba producirse más excepción a esta regla que la del pago correspondiente al primer trimestre, que se hará efectivo tan pronto se haya efectuado el reparto territorial de los créditos, regulado en la regla anterior.
Cuando las subvenciones tengan por finalidad prestaciones de carácter personal o social se librarán a las Comunidades Autónomas por dozavas partes, al comienzo del mes.
Los pagos correspondientes a la financiación del Programa Operativo de Pesca para las Regiones de objetivo número 1, en régimen transitorio y del Documento Único de Programación (DOCUP) para las Regiones de Fuera de objetivo número 1 podrán librarse en su totalidad una vez hayan sido acordados en la Conferencia Sectorial los criterios objetivos de distribución y la distribución resultantes, así como el refrendo mediante acuerdo del Consejo de Ministros.
Los pagos correspondientes a la financiación de actuaciones de agricultura, de desarrollo rural y de medio ambiente cofinanciados por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), y las actuaciones en el sector pesquero de los Programas de Pesca cofinanciados por el Fondo Europeo de la Pesca (FEP), podrán librarse en su totalidad una vez hayan sido acordados en las correspondientes Conferencias Sectoriales los criterios objetivos de distribución y la distribución resultante, así como el refrendo mediante Acuerdo del Consejo de Ministros.
Quinta. Los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio, que se encuentren en poder de las Comunidades Autónomas, seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen como remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada Comunidad Autónoma.
Si la subvención a la que corresponda el remanente resulta suprimida en el presupuesto del ejercicio siguiente, se destinará aquél en primer lugar a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado.
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Sexta. Finalizado el ejercicio económico, y no más tarde del 31 de marzo del ejercicio siguiente, las Comunidades Autónomas remitirán al departamento ministerial correspondiente un estado de ejecución del ejercicio, indicando las cuantías totales de compromisos de créditos, obligaciones reconocidas y pagos realizados en el año, detallado por cada una de las aplicaciones presupuestarias del Presupuesto de Gastos del Estado desde las que se realizaron las transferencias de crédito. La información será puesta en conocimiento de la Conferencia Sectorial y tenida en cuenta en la adopción de los acuerdos de distribución de fondos.
Séptima. Las Comunidades Autónomas que gestionen las ayudas a que se refiere el presente artículo, deberán proceder a un adecuado control de las mismas que asegure la correcta obtención, disfrute y destino de los fondos percibidos por el beneficiario.
3. En el caso de actuaciones cofinanciadas con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) que cuenten con una programación aprobada por la Unión Europea y cuya ejecución sea competencia de las Comunidades Autónomas, los créditos que figuren en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, como aportación de fondos de la Administración General del Estado (AGE) se librarán con la periodicidad con la que se remitan los importes financiados con los anticipos de tesorería a que se refiere el artículo 82.1.a)
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La petición de informe se remite a esta Abogacía del Estado porque se indica en ella que algunas Comunidades Autónomas no han justificado al Ministerio en forma correcta, las cuantías totales recibidas para el desarrollo de determinados programas, y por ello, se estima necesario solicitar el reintegro de los importes no justificados.
En el artículo 86.2.sexta se establece la obligación de justificar las subvenciones gestionadas y la forma de hacerlo. Es aplicable, por tanto, en primer lugar, dicho precepto. Pero el mismo no establece la consecuencia del incumplimiento de dicha obligación de justificación.
Lo que sí establece el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria es que «La gestión y administración se efectuará conforme a la normativa estatal que regule cada tipo de subvenciones y, en su caso, por las Comunidades Autónomas en la medida en que sean competentes para ello». En consecuencia se entiende aplicable la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y, en concreto, al no estar regulado el reintegro en el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria, se entiende aplicable el Título II de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
En concreto, el artículo 37.1.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece que: «También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha
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en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) c) Incumplimiento de la obligación de justificación o justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley y, en su caso, en las normas reguladoras de la subvención».
La doctrina2explica que «para valorar el alcance de esta causa de reintegro es necesario partir del objeto y alcance del deber de justificar de lo que nos ocupamos en el comentario al artículo 30.1 de la Ley. De conformidad con lo allí indicado, en el deber de justificar puede apreciarse una vertiente material (realización de la actividad) y una...
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