La relación entre políticos y empleados públicos en la literatura politológica
| Autor | Juan Quereda Sabater |
| Páginas | 39-118 |
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Alejandro Nieto (1976) describe cómo el rey Federico I de Prusia otorgaba a sus funcionarios «de facto, un trato terrorista: …el rigor castrense con que son tratados los funcionarios corresponde a la altanera mentalidad del monarca, para quien todos sus servidores son poco menos que inútiles, y por descontado vagos, ladrones, a quienes, aparte de sujetar a la jurisdicción militar, arremete con frecuencia de obra y de palabra. Y, al final de su vida, recomienda a su sucesor que cuando comience a reinar, decrete una rebaja general de sueldos para demostrar claramente a sus funcionaros la estrecha dependencia que con él los liga» (p. 186).
Por su parte, Heclo y Wildavsky (1981), en su estudio sobre la Administración británica en los años 70 describen cómo «La observación de los ministros es muy intensa en el Gobierno británico…Todas sus llamadas entrantes o salientes son escuchadas por un miembro de su oficina privada [entre dos o cinco jóvenes funcionarios asignados a su servicio personal]… el ministro que desee mantener una conversación realmente privada debe utilizar las pocas horas disponibles fuera del trabajo, aunque, por lo visto, los códigos del Civil Service les permiten detectar ciertas conversaciones en las que deben colgar» (p. 132). En este contexto, un ministro laborista de clase trabajadora se quejaba resignado de que «cada vez que les pregunto a mis funcionarios cómo hacer algo, estos me entregan un informe que me dice cómo no hacerlo» (p. 167).
Estas dos citas ilustran hasta qué punto pueden ser diferentes, en distintos contextos históricos e institucionales, las relaciones entre los Gobiernos soberanos y los empleados públicos que han de servirlos. La importancia del modo en que esta relación tiene lugar es indiscutible en cualquiera de esos ámbitos.
Sin embargo, esta relación no ha sido objeto de una atención proporcional a la importancia que tiene e implica. Si bien el fenómeno burocrático ha sido objeto de numerosos estudios de todo tipo, la relación entre políticos y empleados públicos en las Administraciones Públicas no ha sido estudiada en sí misma y de forma empírica hasta hace relativamente poco. Dentro de las consideracio-
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nes generales sobre el problema burocrático los distintos autores solían tener una idea preconcebida sobre cómo era y cómo debía ser esa relación, y en numerosas ocasiones ni siquiera la hacían explícita. Solo en algunos casos la cues-tión se estudió con mayor profundidad.
En realidad tenemos que esperar a los años setenta y ochenta, para encontrar estudios sistemáticos y empíricos. Los trabajos de Heclo y Wildavsky (1977, 1981), Aberbach, Putnam y Rockman (1981), Maynz (1987) y Rouban (2003) van a acercarse hasta los propios empleados públicos y políticos para hallar en distintos países y sistemas los elementos esenciales de esta relación, y los efectos de que se plasme de una forma o de otra.
Para paliar la falta de un marco de referencia compartido para analizar los estudios realizados sobre la relación entre empleados públicos y políticos, incluso la falta de un vocabulario común, utilizaremos el marco conceptual descrito más arriba basado en los trabajos de Peters (1987) y Aberbach, Putnam y Rockman (1981) para encuadrar las ideas de autores de distintas épocas que utilizan marcos metodológicos muy diferentes.
Así, intentaremos traducir las opiniones y observaciones de los autores que estudiaremos (por su influencia o por el alcance empírico de sus trabajos) a un marco analítico común que nos facilite su comprensión y comparación. Intentaremos, en cada uno de ellos, distinguir si su visión sobre la relación entre funcionarios y políticos se ajusta o debería ajustarse a alguno de estos modelos o «imágenes».
Cuando Estados Unidos terminó su guerra civil en 1865, el fenómeno burocrático se encontraba implantado, o en rápidas vías de estarlo, en los países más avanzados de Europa. Se estaban dotando, cada uno con sus peculiaridades, de sistemas de función pública permanente y profesionalizada, que proporcionaba una estabilidad a las Administraciones Públicas más allá de los frecuentes cambios generados por los sistemas liberal-representativos que con mayor o menor profundidad se iban introduciendo en ellos. Estados Unidos tenía un sistema administrativo muy diferente. La postguerra fue testigo de la continuación, con bríos renovados, de una expansión demográfica, territorial, tecnológica y económica de un vigor y rapidez con pocos precedentes en la historia. Desde el punto de vista político, este proceso vino acompañado de una fuerte polarización partidista entre el partido demócrata, heredero de Andrew Jackson y que poco a poco se recompone para continuar predominando en los estados del sur
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y los núcleos rurales, y el Partido Republicano, heredero de Lincoln, predominante en los nuevos estados del Oeste y las grandes ciudades del este. Los puestos, tanto de la Administración Local como la de los Estados y la federal se convirtieron en el «botín» con el que los partidos premiaban a sus bases clientelares cuando conseguían la victoria en unas elecciones. Es el conocido spoils system (sistema de despojos), que implica una renovación total de todos los empleados públicos con cada cambio de Gobierno12. Como afirmaba Max Weber (1984), estábamos ante «la Administración de tipo diletante por políticos de presa, que según el resultado de la elección presidencial dejaba fuera a centenares de miles de funcionarios, hasta los carteros, y no conocía al funcionario profesional de por vida» (p. 1069).
Este sistema, en eso las fuentes son unánimes, se caracterizaba por la más descarnada presencia de la corrupción y el nepotismo. El propio Max Weber (1982) entendía que «el Spoils System era posible en América porque la juventud de la cultura americana permitía soportar una economía de puros diletantes. Evidentemente, una situación en la que la Administración estaba en manos de 300.000 ó 400.000 hombres de partido, sin más calificaciones para ello que el haber sido útiles a su propio partido, tenía que estar necesariamente plagada de grandes lacras, y en efecto, la Administración americana se caracterizaba por una corrupción y un despilfarro inigualables, que solo un país con posibilidades económicas todavía ilimitadas podía soportar» (p. 342).
Sin embargo, en la década de los setenta, surgió un movimiento de fuerza creciente que exigía la purificación de la vida administrativa y la profesionalización, al menos relativa del sistema de función pública. Es el movimiento de la civil service reform (Johnson, 1999, pp. 550 y ss.) que encuentra, sin embargo, fuertes resistencias, especialmente entre las estructuras partidistas que controlaban el Congreso y en algunos Estados del Sur que temían el dominio de la Administración por una elite de funcionarios nordistas y republicanos.
El asesinato en 1881 del presidente James A. Garfield por el aspirante a un puesto en la Administración13fue aprovechado por los partidarios de la civil
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service reform para crear en la opinión pública un clima casi imparable a favor de esta reforma (acusando al spoils system de ser el autor, material o intelectual, de este crimen).
Así obtuvieron, en un compromiso, el Pendeltton Act de 1883, que introducía por primera vez el criterio del mérito y de la profesionalización en la Administración americana. Sin embargo, esta introducción era todavía débil ya que afectaba solo a aproximadamente 14.000 de 130.000 empleados, habiéndose excluido expresamente a los empleados de menor nivel y las oficinas más pequeñas. Se exigía también, por exigencia de los Estados del Sur y del Oeste, que se contratase a los funcionarios en proporción a la población de cada Estado.
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