Las políticas públicas de integración social de los refugiados, como obligación internacional y europea
| Autor | Mª del Carmen Barranco Avilés/Montserrat Abad Castelos |
| Páginas | 163-191 |
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Para poder comprender adecuadamente el ámbito de estudio de este trabajo se debe poner atención a tres elementos incorporados en su propio título: el de la integración social, el del colectivo de refugiados y el marco de las obligaciones internacionales y europeas.
Obviamente, en relación con este grupo vulnerable, existe un marco de obligaciones que van mucho más allá de la protección social. Sin embargo, solo me voy a referir a aquellas obligaciones que suponen una protección jurídica y social para que el sujeto del derecho pueda resultar integrado socialmente en la comunidad política que le acoge. La integración social en el nuevo entorno donde se ve obligado a vivir el refugiado es una de las opciones de soluciones duraderas que reconoce el Derecho
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Internacional a los refugiados (junto a la repatriación voluntaria o el reasentamiento en otro lugar seguro)1. Es verdad que hay recomendaciones que considerarían deseable esta misma solución a los potenciales refugiados (solicitantes de asilo) pero a estos no me referiré2. Solo me voy a referir a los refugiados, por lo tanto, expresamente voy a excluir el estudio de los solicitantes de asilo o aquellos a los que se les ofrece una protección subsidiaria o temporal que pueda tener cierta semejanza con el refugio.
Por último, también voy a referirme al marco de las obligaciones esta-tales, tanto internacionales como europeas, estas últimas como ejemplo de integración regional a través de la creación de un mínimo de protección jurídica y social. Por supuesto haré especial mención a la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado de 1951, que es el marco convencional esencial, pero también me apoyaré en otro tipo de obligaciones, generales o trasversales, que puedan incidir en el propósito de este trabajo. Esto es porque, al margen de las obligaciones convencionales que tienen los Estados en relación con la protección de los refugiados, existen principios jurídicos específicos y trasversales para este grupo vulnerable.
Por supuesto, cuento con el contenido mínimo del principio general de integración social como es el derecho del refugiado a recibir la protección jurídica del Estado donde se le haya otorgado el refugio, que implica, como mínimo, ejercer los mismos derechos que cualquier otro extranjero que sea residente legal3.
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Una medida de integración social muy importante es la libertad de movimiento. Sería muy difícil que un refugiado se pudiera integrar socialmente si se le restringieran sus movimientos y no pudiera moverse e instalarse libremente en el territorio de un Estado.
En este sentido, la Convención de Ginebra establece en su artículo 26 que «Todo Estado Contratante concederá a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio el derecho de escoger el lugar de su residencia en tal territorio y de viajar libremente por él, siempre que observen los reglamentos aplicables en las mismas circunstancias a los extranjeros en general». Por tanto, este derecho concreto está reconocido para los refugiados4.
Es verdad que hay Estados que han planteado reservas a este artículo. Por ejemplo, inicialmente Irán planteó esta reserva en 1971 cuando se adhirió a la Convención y, por tanto, no se siente vinculada por esta obligación, lo que le ha permitido restringir la libertad de movimiento de los refugiados afganos en este país5, al igual que han hecho algunos otros países6, por considerar este artículo como una recomendación, según recogió la reserva formulada.
Sin embargo, ya el mismo texto de la Convención establece el límite de la normativa vigente en materia de libre circulación por el territorio
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nacional de los extranjeros. Ello es porque hay zonas donde puede limitarse esta circulación, por razones militares, de seguridad, de equilibrio territorial, etc.
Ahora bien, como muy bien dice el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas «la libertad de circulación es una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona, por lo que cualquier restricción debe ser estrictamente necesaria»7.
Si esto es una regla general a nivel internacional, en el ámbito del Derecho europeo tenemos un marco muy claro. El Protocolo 4.º al Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su artículo 2, establece la libertad de circulación para «toda persona que se encuentre legalmente en el territorio de un Estado». El ejercicio de este derecho de libre circulación «no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, el mantenimiento del orden público, la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral o la protección de los derechos y libertades de terceros»8.
El art. 36 de la Ley española de Asilo (Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria9) recoge en su apartado h) la libertad de circulación como un derecho integral del refugiado.
La Convención de Ginebra también recoge el derecho a no ser expulsado del país más que por razones puramente de seguridad nacional o de orden público, y en estos casos debe seguirse el procedimiento legal
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establecido, donde, según el artículo 32, «se deberá permitir al refugiado presentar pruebas exculpatorias, formular recurso de apelación y hacerse representar a este efecto ante la autoridad competente o ante una o varias personas especialmente designadas por la autoridad competente». Incluso, siguiendo las indicaciones del mismo artículo «Los Estados Contratantes concederán, en tal caso, al refugiado un plazo razonable dentro del cual pueda gestionar su admisión legal en otro país. Los Estados Contratantes se reservan el derecho a aplicar durante ese plazo las medidas de orden interior que estimen necesarias».
Nótese cómo hablar de expulsión no es lo mismo que la aplicación del principio non refoulement, dado que este es un principio por el que nadie puede ser expulsado a un lugar donde sufra persecución, tenga o no estatuto de refugiado. Sin embargo, el derecho a no ser expulsado arbitrariamente es posterior, es decir a que, una vez con el estatuto de refugiado, el Estado protector no lo expulse a cualquier otro territorio aunque allí no sufra persecución.
Este artículo 32 de la Convención de Ginebra de 1951 sería luego prácticamente copiado para impedir la expulsión de los apátridas en la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, de 195410.
En realidad, este derecho también ha sido ampliado para todos los extranjeros, dado que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 establece en su artículo 13 que
El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en el presente Pacto solo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley; y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como
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someter su caso a revisión ante la autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse representar con tal fin ante ellas
11.
Ahora bien, el hecho de que suponga un derecho extensible a todo extranjero no obsta para que sea un derecho del contenido específico del principio de protección jurídica para los refugiados, porque, aunque pudiera establecerse, como puede hacerse, una restricción temporal o una suspensión de este derecho, en el marco general, no podría hacerse en el marco de los refugiados, que funciona con una dinámica específica, con lo que se aplicaría la lex specialis.
Como reconoció la propia ACNUR, ya en 1977, los trabajos preparatorios de la disposición argumentan a favor de una interpretación restrictiva en el sentido de que un refugiado solo debe ser expulsado como último recurso y siempre que este sea el único medio posible de protección de los intereses legítimos del Estado12.
El artículo 6 del Proyecto de la CDI sobre Expulsión de Extranjeros, de 201413, excluye a los refugiados de la aplicación de este texto precisamente por considerar que las reglas contenidas en el estatuto del refugiado es más favorable en este sentido, porque impide cualquier tipo de expulsión.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre casos de expulsión de solicitantes de asilo o de extranjeros residentes permanentes, en multitud de casos14; sin embargo, los casos donde está en juego el derecho a no ser expulsado de una persona que goza del estatuto de refugiado son mucho más difíciles15.
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Lo que a veces intentan los Gobiernos, cuando los refugiados les resultan incómodos, es retirarles el estatuto de refugiado y después expulsarlos. Este fue, por ejemplo, el caso del dirigente opositor guineano Severo Moto, cuyo estatuto de refugiado le fue retirado por el Gobierno el 10 de enero de 200616 con la firme intención de expulsarlo de España. El Tribunal Supremo español dictó una suspensión de la expulsión, como medida...
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