Las políticas de privatización en España
| Autor | Javier Bilbao Ubillos |
| Cargo del Autor | Universidad del País Vasco |
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INTRODUCCIÓN
El fenómeno de la privatización, generalizado en las economías mixtas a partir de la experiencia británica, adquiere relevancia en la política económica española a partir de la segunda mitad de los años ochenta. Desde entonces, se han ido sucediendo, con distinta intensidad e intencionalidad política, numerosas operaciones que nos permiten afirmar que la privatización en España constituye un proceso con perfiles propios y ya prácticamente concluso, a la altura del 2002.
Sin embargo, el recurso a medidas privatizadoras no ha obedecido a una única estrategia bien definida que se ha ido proyectando en el tiempo. Más bien al contrario, podemos identificar, en el transcurso de los años, distintas políticas de privatización, que se han orientado a objetivos diversos y que se han instrumentado de modo desigual, en función de esos mismos objetivos cambiantes. Esta instrumentación variable ha estado, así mismo, influenciada por las nuevas regulaciones afectantes a la disposición de activos de empresas públicas, a la estructura institucional del Sector público empresarial estatal y a los monopolios. El cambio de regulación no sólo condiciona decisiones privatizadoras posteriores, sino que constituye, en sí mismo, la manifestación de una nueva percepción del papel de la empresa pública y de la oportunidad de proceder a las enajenaciones de activos.
Por eso, este Capítulo se organiza en tres secciones básicas, la primera de las cuales recoge las variaciones registradas en ese marco normativo que ha venido condicionando la política de privatizaciones. En un segundo apartado, se realiza una valoración global de las privatizaciones en España, que incorpora una estimación de la magnitud conjunta de las operaciones. En un tercer epígrafe, se lleva a cabo una periodificación de la privatización española basada en la identificación de políticas diversas.
Aunque se harán referencias concretas a todas las modalidades de privatización que hemos mencionado en el Capítulo 1 de este libro, nos centraremos en la que hemos denominado privatización sustancial, es decir, en la que comporta la enajenación de activos de empresas públicas o medidas financieras de efecto equivalente. Es esta categoría de privatización la que ha resultado más controvertida y la que ha permitido el ejercicio más amplio de la política discrecional, al no depender del impulso comunitario.
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EL MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DE LAS PRIVATIZACIONES EN ESPAÑA
Dado el proceso histórico de formación del Sector público empresarial español, la inmensa mayoría de las empresas públicas susceptibles de privatización dependían de la Administración del Estado. El resto de Administraciones públicas españolas, bien por su relativamente reciente constitución (caso de las Administraciones autonómicas), bien por sus características competenciales (Administraciones de la Seguridad Social) o bien por sus hasta hace poco escasos recursos y capacidades económicas de actuación (Administraciones locales), no habían desarrollado prácticamente unidades productivas con personalidad jurídica y presupuestaria propia, salvo en el supuesto de algunos servicios municipales.
Por otro lado, la regulación, tanto de los principales mercados en los que se manifestaban tradicionalmente los elementos característicos de un monopolio natural (electricidad, gas, telecomunicaciones), como de las infraestructuras básicas de transporte compete, así mismo, a la Administración estatal, dentro de los límites establecidos por la normativa comunitaria.
Estas circunstancias han determinado que haya sido la Administración del Estado la que ha protagonizado las principales decisiones de privatización en sus diferentes vertientes. La progresiva descentralización del gasto público español, consecuencia de la nueva distribución de las competencias entre los niveles de gobierno, no ha ido acompañada de la cesión, a las Administraciones territoriales, de los activos de las empresas públicas constituidas, que han permanecido integradas en los principales holdings estatales, o vinculadas directamente a los Presupuestos generales del Estado.
Por este motivo, vamos a estudiar, primero, la evolución de la normativa relativa a las privatizaciones, pero, en segundo lugar, atenderemos a las sucesivas reorganizaciones del Sector público empresarial estatal, que han obedecido frecuentemente a causas relacionadas con las decisiones privatizadoras y que han establecido el marco institucional de referencia para éstas.
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El marco normativo de las privatizaciones en España
Como señala acertadamente Martínez Lafuente (1999), una constante del proceso privatizador español ha sido la inexistencia de una ley reguladora de carácter general de las privatizaciones. Las disposiciones legales aprobadas en relación con la enajenación de activos de empresas públicas han carecido de vocación reglamentadora global sobre la cuestión, y o bien se han integrado en textos normativos que sólo tangencialmente abordaban el fenómeno de las privatizaciones, o bien han versado sobre aspectos muy puntuales de éstas.
Con todo, podemos diferenciar varias etapas en función de la normativa vigente en cada una de ellas:
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Régimen franquista: En esta etapa, la percepción del papel de la empresa pública en una economía de mercado conducía más a la nacionalización de empresas que a la privatización de las mismas. Sin embargo, existen leyes que contemplan el supuesto de la enajenación de participaciones estatales en empresas. Tal y como recoge Gámir (2000), la Ley 194/1963, que aprueba el I Plan de Desarrollo económico y social, regulaba, en su artículo 5.4, la enajenación de participaciones estatales en las empresas nacionales en determinados supuestos.
La entrada en vigor de la Ley de Patrimonio del Estado (Texto articulado aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de Abril), en 1964, que establece expresamente, en el artículo 103, un régimen jurídico para el supuesto de enajenación de las participaciones estatales, deja así esta cuestión:
?La enajenación de títulos representativos de capital propiedad del Estado en empresas mercantiles requerirá acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del de Hacienda, cuando el valor de los que se pretenda enajenar no exceda del 10% del importe de la participación que el propio Estado ostente en la respectiva empresa. En ningún caso podrá el gobierno acordar, dentro de un mismo año, la enajenación de acciones o participación que rebasen el porcentaje indicado.
La enajenación de acciones o participaciones en cuantía superior a la indicada o que suponga para el estado la pérdida de su condición de socio mayoritario deberá ser autorizada por Ley.
Excepcionalmente, bastará con la autorización del Ministro de Hacienda para enajenar los títulos que por su número no puedan considerarse como auténticas inversiones patrimoniales?.
Esta regulación legal puede calificarse de restrictiva, desde el momento en que, por un lado, la pérdida del control de una empresa pública precisa de habilitación legal específica por las Cortes Generales, y, por otro, sólo se contempla el supuesto de venta de activos de sociedades mercantiles. Es decir, no se prevé la posibilidad de privatizar otras empresas públicas de forma jurídica distinta, a través de fórmulas que no requieran la previa constitución de sociedades mercantiles, como es el caso de la venta negociada.
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Periodo democrático hasta 1995: Esta etapa tiene en la redacción de la Ley General Presupuestaria (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de Septiembre, que, a los efectos de regulación de las privatizaciones, no modifica la versión de 4 de Enero de 1977 de esta Ley) el marco normativo básico de las privatizaciones. Esta Ley amplia el ámbito de referencia de la regulación sobre enajenaciones al conjunto de las sociedades estatales, concepto que abarca también a aquellas sociedades mercantiles en las que la Administración del Estado tenga participación mayoritaria indirecta, a través de sus Organismos autónomos y demás entidades estatales de Derecho público.
La nueva regulación relaja enormemente los requerimientos para la enajenación de activos de empresas públicas, al establecer, en el artículo 6.3, que los actos de pérdida de posición mayoritaria del Estado, o de sus Organismos autónomos y Entidades de Derecho público, en el capital de las sociedades se acordará por el Consejo de Ministros. Es decir, no se precisa la autorización expresa de las Cortes Generales mediante Ley. La posterior Sentencia del Tribunal Supremo de14 de Octubre de 1999 confirma que este texto sustituye al vigente en el periodo anterior, y extiende la habilitación legal al Consejo de Ministros en relación con los títulos representativos del capital en empresas donde la participación estatal fuese minoritaria.
Junto a la aprobación de la nueva redacción de esta norma, se introducen otros cambios legislativos puntuales que van preparando el terreno a posteriores decisiones privatizadoras. Estos cambios no afectan sólo a medidas de privatización indirecta obligadas por la legislación antimonopolio de la Unión europea -, sino que también abren la posibilidad de emprender privatizaciones sustanciales. Un ejemplo de estos cambios fue la derogación, en Noviembre de 1992, del artículo 4-2° de la Ley de monopolio del tabaco que establecía: ?El Estado mantendrá siempre la titularidad de la mayoría del capital de Tabacalera?.
Por tanto, hemos de interpretar que, en esta etapa, se eliminan algunos obstáculos legales a la privatización de empresas, simplificándose los trámites exigidos para ello, y eludiéndose el control previo del Legislativo a las decisiones privatizadoras con repercusiones en términos de control.
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Etapa de 1995 hasta nuestros días: Es en esta etapa cuando se aborda directamente la regulación de las privatizaciones, elaborándose textos con vocación de afianzar la garantía del interés general o con ánimo de dotar a las privatizaciones de un...
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