Políticas de austeridad y negociación colectiva en el Sector Público. Algunas reflexiones en torno a la experiencia italiana

AutorFrancisco Trillo Párraga
CargoProf. Contratado Doctor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (UCLM)
Páginas201-213

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1. Políticas de austeridad y negociación colectiva en el sector público

Desde el año 2010 se asiste en los países periféricos de la Unión Europea a la puesta en marcha de una batería de reformas estructurales como hipotética garantía de pago frente a los acreedores que prestaron dinero a aquellos países afectados por la llamada deuda soberana. Todo ello inscrito en un marco pseudo-regulatorio1, aunque de una eficacia jurídica sin precedentes, en el que las políticas de austeridad y de devaluación interna se han erigido en la única vía de gestión de la crisis, presentada como un mal necesario que la ciudadanía debe aceptar con madurez frente a visiones y propuestas alternativas que tildan a aquéllas como instrumentos de dominación y sufrimiento de las mayorías sociales2.

En el ámbito más específico de las relaciones laborales en el sector privado, con carácter general para estos países, se ha señalado una vía de recuperación de la economía en la que el trabajo ha de degradarse social y económicamente en el ámbito nacional como condición necesaria para permitir a las empresas ganar competitividad en el exterior. Con independencia de los resultados concretos en los diferentes países afectados por este tipo de políticas3, la propuesta obliga desde el punto de vista de la distribución del poder regulatorio de las relaciones laborales a un proceso de recentralización en el que la norma heterónoma, la mayor parte de las veces constituida desde el poder ejecutivo a través de decretos

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presidenciales, se impone con un intenso autoritarismo a la norma autónoma colectiva e individual. No se trata, por lo demás, de una mera cuestión técnica sino que, como se ha ido poniendo de manifiesto con el paso de las sucesivas reformas laborales con ocasión de la crisis, dicha apuesta encierra una decidida acción política contra el sujeto colectivo de representación de los intereses de los trabajadores: las organizaciones sindicales. Dicha ofensiva política no se ha producido solo a través del desprecio y el ataque directo a los Sindicatos, sino que se ha acudido a la negociación colectiva para desde allí presentar a aquél como un sujeto ineficaz que retarda el crecimiento económico.

En lo que al sector público atañe, la preocupación casi obsesiva por la reducción del déficit público y por el equilibrio presupuestario ha despertado una hostilidad normativa contra la negociación colectiva, motivada según sus promotores por la ineficacia de esta fuente de regulación para hacer frente a la grave situación económica que se atraviesa en el momento actual. Obviamente, el envoltorio de dichos planteamientos se desprende de cualquier consideración de aquella situación por la cual en buena medida la deuda pública de ciertos países se ha visto acrecentada exponencialmente como consecuencia de la conversión de deuda privada en deuda pública, proveniente fundamentalmente del sector financiero4. La negociación colectiva en el sector público se ha presentado por sus detractores como una rémora que le impide formar parte de las fuentes que pueden atajar la grave situación económica y financiera de los países periféricos de la Unión Europea. De este modo, una vez más, los ejecutivos han intervenido normativamente cortocircuitando a la negociación colectiva, a la libertad sindical en definitiva, para intervenir sobre espacios clásicamente reservados a la norma paccionada que, en última instancia, tendrían como finalidad entre otras la distribución más equitativa de las cargas derivadas de la crisis económica.

En unas ocasiones, esta intervención autoritaria del ejecutivo sobre la negociación colectiva se ha dirigido al ámbito del salario de los empleados públicos para "congelar", como en los casos de Italia y Portugal, o "recortar", en el caso de España, los emolumentos de los servidores públicos como medida de contención del gasto público y fundamentalmente como mecanismo para asegurar el equilibrio presupuestario en las distintas Administraciones Públicas. En otras ocasiones, la eficacia de la negociación colectiva se ha dejado al albur de la decisión de los distintos órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, como significativamente previó el RD-Ley 20/2012 en el ordenamiento jurídico español5, generando una suerte de contraposición artificiosa entre los niveles

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de protección de las condiciones de trabajo pactadas en convenio colectivo y la recuperación económica.

Este proceso, descrito sucintamente, ha provocado una espiral de degradación de las condiciones de trabajo y empleo en el sector público que ha terminado por afectar a la calidad de la prestación de los distintos servicios públicos, poniendo de manifiesto aquella relación inescindible entre condiciones de trabajo y empleo y calidad de los servicios públicos. Llevada a cabo esta degradación de los servicios públicos, golpeando duramente su sentido socio-político y afectando sensiblemente al principio de igualdad, se ha asistido a una segunda fase donde la gestión pública de dichos servicios se pretende colocar como causa primera de la deficiente calidad de los servicios públicos. Todo ello, con el objetivo último de ofrecer nuevos campos de negocio al sector privado, y dentro de éste a determinadas conglomerados empresariales cuya connivencia con el poder político ha arrojado en numerosas ocasiones importantes escándalos de corrupción6.

En este marco, diferentes mecanismos de defensa de la negociación colectiva y de la libertad sindical se han puesto en marcha destacando en este trabajo aquellos que tienen que ver con el uso de todos aquellos aspectos constitucionales que ofrecen vías de reversión a la situación creada bajo el pretexto de la crisis, así como el recurso a fuentes de carácter supranacional en un espacio como el europeo donde las normas internacionales eran miradas con cierto desdén por el más bajo nivel de protección que ofrecían a los ciudadanos europeos. Para ejemplificar estas resistencias y el buen uso y recurso de las normas constitucionales y de las fuentes de regulación supranacionales se ha escogido un reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional italiano que, a nuestro juicio, representa excelentemente no solo el proceso experimentado por la negociación colectiva en el sector público, sino también las posibles vías de reversión del ataque furibundo padecido por aquélla y por las organizaciones sindicales.

2. Soluciones constitucionales a la afectación de la negociación colectiva y de la libertad sindical: la sentencia del tribunal constitucional italiano 178/2015

El caso que, en efecto, plantea la Sentencia del Tribunal Constitucional italiano 178/2015, de 23 de julio, muy similar a otras experiencias normativas desarrolladas en otros ordenamientos jurídicos como el español o el portugués, parte

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del análisis constitucional de aquella normativa basada en la extraordinaria y urgente necesidad de intervenir sobre los salarios de los empleados públicos como instrumento de contención del déficit público y del equilibrio presupuestario. Todo ello, con una fuerte afectación de la negociación colectiva y, por ello, de la libertad sindical.

En efecto, el Decreto-legge 78/2010, de 31 de mayo, de medidas urgentes en mate-ria de estabilización financiera y de competitividad económica y el Decreto- Legge 98/2011, de consolidación de las medidas de racionalización y contención del gasto público en materia de empleo público para los años 2011-2013, contenían una serie de limitaciones a la negociación colectiva en el sector público destinadas a la "congelación" de las retribuciones de los empleados públicos y, por tanto, con una severa limitación a la negociación colectiva en este ámbito, como medida que contribuyera a la recuperación del equilibrio presupuestario y financiero. Dicha limitación, prevista inicialmente para el trienio 2010-2012 se prorrogó unilateralmente hasta el 31 de diciembre de 20147y posteriormente hasta 31 de diciembre de 2015, permitiendo a la negociación colectiva desde 2013 desarrollar únicamente su parte normativa pero no económica. Del mismo modo, el Gobierno italiano emanó varios reglamentos que afectaron entre otras cuestiones a la indemnización por vacanza contrattuale, instituto jurídico destinado a incentivar la renovación del convenio colectivo que prevé la actualización automática del salario, en nuestro caso de los empleados públicos, cuando después de un determinado período de tiempo las partes no hubieran alcanzado un acuerdo8. Así mismo, introdujo ulteriores medidas de reducción del gasto público relacionadas con la promoción profesional, concediendo a ésta únicamente efectos jurídicos y no económicos sin posibilidad de recuperar el correspondiente incremento económico.

Esta normativa fue cuestionada desde el punto de vista constitucional por diver-sas organizaciones sindicales, como se detallará más adelante, en los Tribunales ordinarios de Roma y Ravenna, cuyos jueces entendieron que resultaba del todo conveniente plantear sendos recursos de constitucionalidad respecto de las normas citadas supra. El objetivo declarado de los actores en este litigio era el de recuperar las negociaciones para la renovación de los convenios colectivos, entendiendo ilegítimo desde el punto de vista constitucional la normativa que había "congelado" los salarios de los empleados públicos y que...

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