La política pública, su ciclo de funcionamiento
| Autor | Carmen Ruiz Viñals |
| Cargo del Autor | Tutora y Consultora de la Univesitat Oberta de Catalunya |
En este apartado, se profundizará en el estudio de las diferentes fases en el ciclo de una política pública (figura 2.1). Estas etapas en la vida de las políticas empiezan por la denominada fase de formulación de la política pública, continúan con la fase de implementación de la misma y, finalmente, acaban con la fase de evaluación de la política pública. Este esquema puede sofisticarse incluyendo las fases de definición del problema u oportunidad, a la que quiere responder la política pública, y la fase de redefinición de la política pública, una vez finalizado su ciclo de acción.
Figura 2.1. Ciclo de la política pública.
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El concepto de política pública ha sido ampliamente debatido en las ciencias sociales. Las aportaciones desde diferentes perspectivas analíticas han sido cruciales para llegar a un tipo de acuerdo tácito sobre su significado. Así, puede afirmarse que las políticas públicas surgen para dar respuesta a los conflictos sociales que se generan en el seno de las formaciones sociales. En este sentido, las políticas públicas constituyen los espacios de gestión y de solución de aquellos conflictos sociales que no pueden solventarse (ni total ni parcialmente) dentro de la esfera del mercado privado y de otras esferas sociales públicas, como son las instituciones religiosas y el tercer sector. Ante la insuficiencia de los mecanismos de la sociedad civil para satisfacer demandas específicas para situaciones conflictivas, el sector público interviene desde la esfera de la regulación político-estatal y desde la intervención directa en la vida social.
Tan pronto como surgen, las políticas públicas se articulan en un sistema de prácticas políticas en las que interacciona una multitud de actores sociales interesados o afectados por las políticas, a lo largo de su ciclo de operación. Se ha de profundizar en el concepto de ciclo de la política pública, que constituye un sistema que se apoya en la existencia de tres elementos fundamentales: en primer lugar, las actividades y acciones que genera la política pública, ya sean productos o impactos; en segundo lugar, el propio ciclo operativo de la política; y, en tercer lugar, el entramado de agentes sociales que rodean a la política, tanto por verse afectados por ella como por no estarlo y considerar que pueden influirla.
Las diferentes fases en el ciclo operativo de una política pública siguen la secuencia lógica anteriormente explicada, y cada una de ellas disfruta de una serie de características específicas. Antes se ha adelantado que existen muchas propuestas de estudio por parte de los politólogos en torno a la subdivisión de las políticas en fases. En este trabajo, hemos optado por utilizar el modelo más común, que consiste en distinguir las dos fases principales y una tercera de control de la siguiente manera:
- Fase de formulación de la política pública, durante la cual se toman las macro-decisiones sobre la caracterización de la misma.
- Fase de implementación, durante la cual se ejecuta la política pública y se toman las microdecisiones que caracterizan finalmente a esta política.
- Fase de evaluación de la política pública, durante la cual se examina todo el proceso anterior con el fin de redefinir los objetivos de la política pública y mejorar el proceso de decisión para con la problemática social que la política en cuestión quiere solucionar. Precisamente en lo que respecta a los resultados que genera la política pública, es interesante ver a lo largo de su ciclo cómo los diferentes estadios de la política pública son especificados y percibidos, tanto desde la Administración como desde la sociedad civil.
Según Jones (1984), la definición del ciclo de las políticas públicas está basada en una serie de preguntas sugeridas por la formulación de una acción pública (tabla 2.1). Dichas preguntas establecen una diferencia entre las fases de aplicación de la política en su ciclo:
Tabla 2.1. Estructura del ciclo de una política pública. Respuestas que deben dirigirse
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1. La fase de formulación de la política pública
Es la fase del ciclo de la política pública donde se plantea la definición del problema social que hay que tratar, se valoran las alternativas de actuación y se prepara la toma de decisiones por parte de los responsable públicos.
1.1. La formulación de la política pública desde una perspectiva racional
Existen dos modelos que interpretan la formulación de las políticas a partir de la toma de decisiones por parte del responsable público desde una perspectiva racional. Deben tenerse presentes por la influencia que han tenido en el desarrollo del análisis de las políticas públicas como perspectiva analítica. Los modelos citados son: el modelo de la racionalidad limitada1 de Simon y el modelo de la decisión incremental de Lindblom.
Simon2 aplica el modelo de la racionalidad limitada en el análisis de las políticas públicas. Es decir, cree que las políticas públicas siguen un ciclo fijo, tal como se ha visto (formulación-decisión-implementación-evaluación), del que se esperan unos resultados que se correspondan con los objetivos que han dado pie a la aparición de las políticas públicas.
Ch. Lindblom3 discrepa de este enfoque y utiliza en su análisis de la acción pública un modelo propio que denomina modelo de la decisión incremental. El modelo racional de Simon se basa en la creencia de que las políticas públicas de tipo perfectamente racional y planificado son el ideal que tiene que perseguirse en cualquier tipo de acción pública, a pesar de que se reconozcan las limitaciones que la realidad impone en la toma racional de decisiones. Por su parte, Lindblom es más escéptico sobre el potencial de la planificación que los decisores públicos pueden imponer en el ciclo de las políticas. El autor propone el concepto de muddling through (literalmente, 'ingeniárselas'), para describir la manera como los políticos, técnicos, altos funcionarios y otros trabajadores de la Administración Pública se adaptan a las situaciones concretas de sus entornos de trabajo, y cómo suelen actuar en su trabajo de provisión de los bienes, servicios y prestaciones públicas, de manera incremental respecto a lo que se ha implementado en ejercicios anteriores.4
Ambos modelos, desde sus diferentes perspectivas, advierten las diferencias existentes entre los modelos descriptivos y prescriptivos en las políticas públicas. Hay que recordar que los modelos descriptivos captan la realidad y sirven de ayuda para ver qué puede esperarse del análisis de una política determinada, mientras que los modelos prescriptivos pueden distanciarse de la realidad concreta y mostrar cómo debería ser una pauta de acción para con la realidad a la que se aplican. Los dos modelos pueden resultar muy útiles a personas con responsabilidades políticas y de acción, ya que les posibilitan un esquema apto donde operar. Las aproximaciones racionales al análisis de las políticas públicas tienden a asumir que existe una secuencia lógica de éxitos, en el sentido de que un tipo de decisión precede necesariamente a otro, y así sucesivamente.
Tanto Simon como Lindblom (a pesar de la crítica de este último a la racionalidad tras el proceso político) señalan que los modelos de hacer políticas públicas son racionales y siguen una serie de peldaños que definen su proceso. Esta diferenciación de fases en el proceso de las políticas públicas constituye una buena aproximación para el análisis de las mismas. Según Lindblom, debería seguirse el siguiente ciclo:
1) Estudiar cómo aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del Gobierno sobre políticas públicas.
2) Estudiar cómo la gente plantea los temas para la acción, cómo proceden los legisladores y cómo los funcionarios que implementan las decisiones tomadas actúan.
3) Analizar cómo se evalúan las políticas.5
La especificación del ciclo de una política y la asignación de responsabilidades entre los trabajadores es de vital importancia para su análisis, tal como subraya Simon, se supone que aumentan la eficiencia y la eficacia administrativa cuando los trabajadores tienen claros sus objetivos, los procesos administrativos, la clientela y el lugar.6
Entre los autores que han desarrollado la perspectiva racional, Hogwood y Gunn7 proponen un modelo interpretativo de las políticas públicas definido por el siguiente ciclo de acción:8
1) La configuración de la agenda política (decidir cuáles son los temas sobre los que se decidirá políticamente la articulación de políticas públicas).
2) La decisión sobre cómo se tomarán los diferentes tipos de decisiones.
3) La concreción y definición de los temas que se deben tratar.
4) El diseño de pronósticos factibles para los temas elegidos; es decir, de las principales alternativas de acción pública existentes.
5) La fijación de cuáles son los objetivos que se persiguen y de cuáles de estos objetivos son prioritarios.
6) La decisión sobre cuál es la mejor opción.
7) La implementación de la opción de política pública elegida.
8) La evaluación y revisión de los resultados de la política pública implementada.
9) El mantenimiento, sustitución o interrupción de la política.
Como puede observarse, el conjunto de pasos del 1 al 6 pueden ser agrupados en un mismo bloque, que podríamos denominar el proceso de formulación de la política pública, caracterizado por la acción de la decisión política sobre el problema social que quiere solucionarse con la articulación de una política pública. En cualquier caso, es importante percatarse de que el proceso de formulación constituye el primer paso de un ciclo más amplio que da forma a la acción del Estado en sus políticas públicas.
A pesar de la aceptación académica del modelo lineal racional del ciclo de las políticas públicas, existen críticas al mismo. Por ejemplo, algunos autores critican la imposibilidad de que una política tenga un principio y un final claramente delimitados. Los cambios desencadenados por cualquier acción...
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