El poder público , la propiedad privada y la urbanización (Notas sobre el Proyecto francés de la ley del Suelo).

AutorOlivier Dupeyroux
CargoProfesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Económicas de Toulouse.

¿Una especie de purgatorio, o más bien el infierno? ¿Una especie de pena privativa de libertad, o más bien la pena capital? ¿ Qué destino o suerte ha de imponer a la propiedad privada el Poder público conducido por el imperativo de la urbanización? Tal es, incontestablemente, por encima de cierto número de cuestiones técnicas particulares, el problema fundamental que plantea hoy en día el hecho de un crecimiento urbano en pleno desarrollo.

En ciertos países se han podido aportar a este problema diversas soluciones más o menos «en frío». Estos países pueden agruparse en dos clases: aquellos, socialistas, en los que estas soluciones derivan, al menos en sus principios si no en sus modalidades, de una cierta visión doctrinal.

Y aquellos, liberales, occidentales, en los que los Poderes públicos y la opinión pública tuvieron a su debido tiempo la lucidez y el valor de tomar oportunamente las medidas necesarias.

En otros países, por el contrario, el problema reclama, «en caliente», una solución. Tal es, particularmente, el caso de Francia.

El examen de algunas cifras basta para constatarlo. Cifras, en primer término, que permiten percibir la amplitud del movimiento urbanizativo que se desarrolla en Francia desde hace unos quince años.

La población urbana francesa, que era de 24 millones de habitantes en 1954, pasa a 29 millones en 1962 y deberá ser de 43 en 1985. Antes del año 2000, que no está tan lejano, el número de franceses que habitarán en las ciudades excederá muy verosímilmente del 30 por 100 aproximadamente de la población total actual de Francia.

A este verdadero «demarrage» de la población urbana francesa ha correspondido hasta ahora una ascensión mucho más rápida todavía de los precios de los solares: a éstos han alcanzado, al terminar el año 1964, como índice medio, de diez a quince veces el nivel que tenían en 1950, mientras que el índice del coste de la construcción, a lo largo del mismo período de tiempo, se ha contentado con triplicarse. Además, este crecimiento de los precios de los solares continúa acelerándose cada vez más.

¿ Cómo no temer en estas condiciones la asfixia y el caos? La recepción en las ciudades de esta nueva población plantea efectivamente el problema de su alojamiento o vivienda; un problema tan agudo que se encuentra ya sin solución decente para buen número de ciudadanos, . Un francés de cada tres vive hoy en una vivienda reconocida oficialmente como superpoblada.

Al propio tiempo, esta recepción plantea - también el problema de una reordenación de las estructuras urbanas y el de un desarrollo correlativo de los equipamientos colectivos.

En tanto en cuanto el problema del alza de los precios de los terrenos urbanos o para urbanizar no haya sido dominado, la solución será imposible; imposible muy penosamente para todos; imposible, trágicamente, para muchos.

Pero para los propietarios privados de estos suelos, para «la Propiedad privada», estas realidades, que hasta ahora han sido en su conjunto excepcionalmente beneficiosas, no pueden por menos que estar cargadas de amenazas.

Ciertamente que, en 1789, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano proclamó que la propiedad era un derecho inviolable y sagrado; ciertamente que desde entonces se hizo de ella el objeto de una inclinación o adhesión no solamente de los propietarios, sino también de aquellos, no propietarios, que tienen la esperanza de llegar a serlo; ciertamente que esta inclinación se encuentra no solamente reflejada, sino más bien fortalecida, por una jurisprudencia atenta a proteger la propiedad inmobiliaria con más vigilancia que ningún otro derecho individual; ciertamente que. ..

Pero esta propiedad ha comportado siempre las limitaciones que una doble evolución ha puesto de manifiesto. La misma Declaración de 1789 reconoció expresamente la legitimidad de la expropiación exigida por la necesidad pública. A continuación, la propiedad como derecho individual absoluto se vio contrapuesta por la llamada concepción de la propiedad como «función social». Por otra parte, sobre el plano de los hechos, habiendo dejado paso la exigencia de una «necesidad» pública a la de la simple «utilidad», el Poder público ha podido hacer de la expropiación un uso cada vez más amplio, en particular a fines urbanísticos. Se ha llegado, por otro lado, después de la primera guerra mundial, a la instauración de una cierta Legislación sobre arrendamientos; a la ordenación, después de un determinado régimen llamado de «la propiedad comercial», que han tendido a vaciar la propiedad inmobiliaria urbana de una buena parte de su sustancia.

Hace ya, por tanto, largo tiempo que esta propiedad tuvo ocasión de medir su precariedad. No puede hoy dejar de preguntarse qué camino puede emprender el Poder público, responsable del interés general, para intentar hacer frente a los nuevos imperativos de la urbanización, es decir, para evitar que se aumenten cada año estos males temibles que son el desorden y la injusticia.

A decir verdad, nuestros Poderes públicos se han esforzado desde hace algún tiempo por aportar remedios a estos males.

Hemos asistido al establecimiento de diferentes instituciones, a la puesta en práctica de distintos procedimientos jurídicos y financieros que aspiraban a responder a las necesidades del Urbanismo y de la construcción. Estas instituciones y procedimientos han sido sometidos a la prueba, muy a menudo cruel, pero siempre rica en enseñanzas, de la experiencia. Evoquemos solamente la institución muy útil de las Z. U. P. (zonas de urbanización preferente) , cuya experiencia ha demostrado posteriormente que debía ser complementada por la de las Z. A. D. (zonas de ordenación diferida) y después por el procedimiento de las «pre - Z. A. D. » (Ref. ) .

Se han formulado observaciones críticas y sugestiones por diversos lados. Así, en particular, durante los últimos años, en varios informes del Consejo Económico y Social (Ref. ) . Así también, limitándonos a algunos ejemplos importantes, en ciertos libros recientes con significativos títulos como «Peut on loger les Francais?» (Ref. ) , o «Non l'uburbanisme» (Ref. ) .

La elaboración de los últimos planes nacionales ha proporcionado la ocasión y el medio de un estudio profundo de los problemas planteados por el crecimiento urbano y las soluciones que podían comportar. En el marco de la preparación de nuestro actual y Plan (19661970) , los muy importantes trabajos que han sido confeccionados, especialmente por ciertos «grupos» de la «Comisión de equipamiento urbano» (Ref. ) , han llevado a preconizar la adopción de cierto número de medidas, medidas que nosotros calificamos principalmente de medicinales y parcialmente quirúrgicas.

Parece que estos trabajos y estas conclusiones han hecho a la vez eco y ayuda a la elaboración de un proyecto de ley; proyecto que, después de haber sido sometido a consulta del Consejo Económico y Social (Ref. ) y a dictamen del Consejo de Estado, ha sido, por último, aprobado en Consejo de Ministros en diciembre último y acaba de ser sometido a votación del Parlamento: un «Proyecto de Ley de orientación urbana y de suelo» (Ref. ) .

Cuando se contemplan las diferentes medidas previstas por este actual proyecto de ley, situándose en el punto de vista de sus posibles repercusiones - directas o indirectas - sobre la propiedad privada y considerándolas solamente en sus líneas generales, se ve dibujarse una división que...

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