Planeamiento de nivel supramunicipal el caso de Galicia como testigo

AutorJosé Luis Meilán Gil
CargoCatedrático de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña

    El presente texto procede de una ponencia en el I Congreso Luso-Español de Derecho Urbanístico. Coimbra, 10-12 septiembre 2008.

I Planeamiento urbanístico y organización territorial del estado

La legislación urbanística española hasta mediados del siglo XX, en correspondencia estricta a la expresión, se circunscribía a las ciudades, de lo que son exponentes las leyes de ensanche de las poblaciones (1864, 1876), de saneamiento y mejora interior de las grandes poblaciones (1895), de solares (1945), régimen local (1924, 1955), que ha sido magistralmente estudiada por Martin Bassols1. A ese ámbito se ciñe un incipiente planeamiento.

La idea de una ordenación o planificación del territorio más amplio que el término municipal se introdujo en la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 en la que, según sus propias palabras, se aborda el urbanismo español «como un todo orgánico» y con una visión de conjunto de todo el territorio del Estado, que se correspondía a su naturaleza de centralizado. Así constaba en su artículo primero al decir que el objeto de la ley es «la ordenación urbanística en todo el territorio nacional». La pieza o fundamento clave de esa ordenación será el planeamiento. Se preveía un plan nacional de urbanismo, planes provinciales y municipales, con la posibilidad de formarse también planes comarcales referidos a varios municipios de la misma o diversas provincias (art. 6).

Por su dimensión territorial resulta obvio que no todos los planes de urbanismo se reducían al ámbito municipal. Pero el mismo contenido que se reconoce a los planes supramunicipales revela una amplitud de objetivos que, de un lado, rebasan los que podría esperarse de unos planes urbanísticos expresión de una política municipal y, de otra, son menos concretos que éstos en cuanto al régimen del suelo y su clasificación y usos. El Plan nacional de urbanismo, decía el artículo 7, «configurará las grandes directrices de la organización urbanística del territorio español, en función de las conveniencias de la ordenación social y económica, para el mayor bienestar de la población».

En los años 70 y especialmente en el apartado de desarrollo regional del tercer plan de desarrollo económico y social se subrayará la íntima ligazón del desarrollo económico con la evolución del sistema de núcleos urbanos. En ese sentido, se consideraba que la política de «vertebración del territorio» pretendía la configuración de un sistema urbano adecuado, de modo que la organización espacial del país se traduzca en una articulación de áreas metropolitanas, áreas urbanas y rurales, con la finalidad de corregir el desequilibrio regional.

En el ámbito de la legislación formalmente urbanística, la ley de 1975 que reformó la de 1956, se sustituyeron los planes provinciales por los planes territoriales de coordinación que figuran todavía en el Reglamento de planeamiento aprobado por Real Decreto 259/1978 de 23 de junio. En la línea que acaba de exponerse, a estos planes se les asigna establecer de conformidad con los principios «de la planificación económica y social y las exigencias del desarrollo regional, las directrices para la ordenación del territorio».

Esa clasificación unitaria de unas figuras heterogéneas se mantendrá hasta el texto refundido de la ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992 de 26 de junio, vigente ya el Estado compuesto, que es el autonómico previsto en la Constitución y permanece por lo que se refiere al plan nacional y a los planes territoriales de coordinación en el limbo jurídico del Reglamento de Planeamiento aprobado en 1978 unos meses antes que la Constitución.

No vale la pena detenerse en el análisis de esas reliquias jurídicas, entre otras razones, por su nula operatividad. El Plan nacional no llegó nunca a formularse. No pasó de una solemne proclama concebirlo como configurador de las grandes directrices de la organización urbanística de todo el territorio «en función de la ordenación social y económica, para el mayor bienestar de la población».

Por eso resulta de un evidente contrasentido que, en aras de un principio de jerarquía, siga figurando en el Reglamento de planeamiento, como un elefante muerto en pie, disponiendo que los planes generales, como son los municipales, se acomoden a las determinaciones de un Plan nacional inexistente. Una realidad que intentó desconocerse poniendo plazos incumplidos para la elaboración de unas bases del Plan o admitiendo que los planes territoriales de coordinación pudiesen elaborarse a su margen. El texto refundido de 1992, consciente de la realidad del Estado autonómico intentó encajarlo, «en el marco de las competencias que constitucionalmente corresponden al Estado».

Todo esto es ya pasado. La CE de 1978 reconoce que el urbanismo y la ordenación del territorio son materias que pueden ser asumidas por las Comunidades autónomas (artículo 148,1,3º) y de hecho así ha sucedido. Una sentencia ampliamente discutida, la STC 61/1997 de 20 de marzo, declaró inconstitucional la mayor parte de la ley de 1990 y del texto refundido de 1992, por entender que invadían competencias de las comunidades autónomas.

Las consecuencias de la citada sentencia se manifestaron en la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre el régimen de suelo y valoraciones, en cuyo título no figura ya una referencia a la ordenación urbana, y de su contenido ha desaparecido la regulación del planeamiento, como técnica específica del urbanismo.

La Ley 8/2007 de 18 de mayo de suelo en su preámbulo, reproducido en el texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 2/2008 de 20 de junio, rompe con la tradición anterior, con independencia de la alternancia en el gobierno de la Nación. Afirma que no es una ley urbanística y prescinde de regular técnicas como los tipos de planes o clasificación de suelos inherente a aquellos. Según sus palabras se refiere al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está encomendada al Estado.

No es cuestión tampoco de realizar ahora su análisis, que he hecho en otro lugar2. El meollo, liberado de dialéctica, consiste en reducir el valor del suelo, a todos los efectos, incluidas las grandes obras públicas, eliminando toda expectativa que pudiera deducirse de los planes de urbanismo, reconociendo dos situaciones básicas de suelo: rural o urbanizado.

II Entrecruzamiento de intereses

En la materia que nos ocupa el Estado compuesto ha devenido en un Estado complejo y confirma la convicción de que la distribución de competencias es un tema arduo, como advirtió en su día Lowestein. Existen tres actores que han de tenerse en cuenta: el Estado, las Comunidades autónomas y los municipios, que representan intereses que se entrecruzan o interrelacionan.

1. Estado y comunidades autónomas

El reconocimiento de la competencia de las Comunidades autónomas sobre el urbanismo no es obstáculo para el de la coexistencia o concurrencia de competencias del Estado que incidan en aquella de carácter prevalente. La misma S.TC. 61/1997 recuerda que la exclusividad competencial de las Comunidades autónomas sobre urbanismo «no autoriza a desconocer la competencia que, con el mismo carácter, viene reservando el Estado por virtud del artículo 149,1, de la C.E., tal como ha precisado la S.TC. 56/1986 (fundamento jurídico tercero) referida al urbanismo», en cuanto según ese precepto el Estado ha de garantizar la igualdad en las condiciones del ejercicio del derecho de la propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social de la misma.

La misma sentencia 61/1997, como recuerda la 164/2001 de 11 de julio, había declarado que «la competencia exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística» (FJ 6b).

Desde diferentes perspectivas ha confirmado el Tribunal esa coexistencia dejando clara, sin embargo, la titularidad de las CC.AA. sobre urbanismo y ordenación del territorio. Ad exemplum, S.TC. 149/1998 de 2 de julio, que resume una consolidada doctrina jurisprudencial:

En suma, la actividad de planificación de los usos del suelo, así como la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación territorial se insertan en el ámbito material de la competencia sobre ordenación del territorio, cuyo titular deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex art. 149.1 CE que afecten al territorio

.

Aquella titularidad no implica, pues, desconocer el contenido de otros títulos competenciales, «no sólo del Estado máxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión especial» (SS.TC. 36/1994, 40/1998). En ese sentido la S.TC. 46/2007 de 1 de marzo se refiere a diversos tipos y clases de obras como las ferroviarias, carreteras, en zona marítimo terrestre, portuarias, aeroportuarias, hidráulicas, o en zonas para la defensa nacional o en instalaciones militares. (En el mismo sentido enumerativo S.TC. 204/2002 de 31 de octubre).

En definitiva, «los...

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