El planeamiento, la clasificación y la valoración del suelo en el Proyecto de Reforma de Ley.
| Autor | Angel ortega Garcia |
| Cargo | Doctrina |
La elección del tema de esta conferencia, y su desarrollo a través de tres epígrafes, se ha hecho pensando en que el planeamiento es, como dice la Exposición de Motivos de la Ley vigente, base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana y que el examen de sus aspectos jurídicos se completará por mi compañero MARTIN-CRESPO, con el examen de los aspectos técnicos, en que, en un segundo momento, consecuencia inherente al Plan es la clasificación del suelo y que, finalmente, esta clasificación se refleja en la valoración del suelo, si bien esta repercusión inmediata se atenúa considerablemente en el Proyecto de Reforma.
El referir el estudio al Proyecto de Reforma de la Ley del Suelo,dado su interés, no nos ha parecido bastante como para obviar el examen de los temas en la legislación vigente de un lado por estar vigente y de otro, porque el mejor medio de percibir la trascendencia de las innovaciones es, teniendo a la vista lo que se trata de innovar, lo que se hará a modo de paralelo comparativo de cada uno de los puntos a examinar.
1. PLANEAMIENTO.
Los temas a examinar dentro de el serán: Clases de planes y su finalidad, tramitación y aprobación.
LEGISLACION VIGENTE
Clases de planes. El Titulo primero de la Ley del Suelo que se refiere al planeamiento urbanístico, artículos 6 a 60, se ocupa en su primer capitulo de las clases de planes, a través de dos secciones:planes territoriales y planes especiales.
Dentro de los planes territoriales el artículo 6º enumera cuatro tipos: el Plan nacional de Urbanismo, los Planes provinciales, los comarcales y los municipales.
El planeamiento municipal y comarcal se desarrolla, a su vez, en Planes generales y parciales y proyectos de urbanización.
Se configura el Plan nacional de Urbanismo como medio de señalar las grandes directrices de la organización urbanística, con una base en la actuación planificadora: las conveniencias de la ordenación social y económica y una finalidad: el mayor bienestar de la población.
Al ocuparse la Ley del Suelo de los Planes provinciales los caracteriza, al igual que los Planes municipales y comarcales, a través de las determinaciones que han de contener, destacando en ellos una triple finalidad: Su coordinación con los Planes generales, un programa de actuación para su desarrollo y el establecimiento de normas urbanísticas concretas que llegan hasta a las de edificación en los terrenos en que no hubiere planeamiento aprobado; esto último le viene a caracterizar como Norma subsidiaria de planeamiento.
El fundamental articulo 9. º de la Ley señala las determinaciones y documentos de los Planes generales, sean municipales o comarcales.
En cuanto a los Planes generales municipales han de abarcar todo el término municipal, como resulta de su denominación y de preceptos concretos como el artículo 3. 1 d) y lo tiene declarado la Jurisprudencia, lo que es aplicable a los terrenos que comprenda el Plan Comarcal, cuya motivación puede hallarse, como resulta del artículo 25 de la Ley, en la extensión de la zona de influencia de un municipio o en la mera conveniencia de la ordenación urbanística de la Comarca.
Los Planes generales son la base primaria del planeamiento, no sólo porque pueden existir sin otros de mayor ámbito territorial, sino por ser base de los Planes parciales y, en definitiva, de la tarea urbanizadora llevada a cabo a través de los Proyectos de urbanización,habiendo llegado a admitir la jurisprudencia su virtualidad, junto a la existencia de las normas y ordenanzas, para servir como legitimadoras a la concesión de licencias de edificación y, en consecuencia, para la inclusión de fincas en el Registro de Solares.
Los Planes parciales son los documentos que en forma pormenorizada o de detalle tienen por objeto el desarrollo del Plan general, principio éste que, formulado en el artículo 10, es un grave obstáculo a la teoría que defiende la existencia de Planes parciales sin Plan General, a la que se oponen otros preceptos como los artículos 6. 3, 58 y 79 de la Ley y que no llega a justificar plenamente el artículo 12, pues los planes de reforma interior o de extensión, a que se refiere, parecen encuadrables como antecedente de los proyectos de esta denominación, que contempla el artículo 107 dentro del Plan General.
Los Proyectos de urbanización, como verdaderos proyectos de obras,tienen por objeto, según lo señala el artículo 11, el llevar a la práctica los Planes parciales, si bien hay que advertir que, como lo ha reconocido la Jurisprudencia, pueden ejecutar determinaciones de un Plan general, lo cual es lógico ante la posibilidad de expropiar viales y zonas verdes de Plan general, conforme a la legitimación resultante del artículo 52 de la Ley.
Los Planes especiales, separados por la Ley de los territoriales y diversos de éstos en cuanto a sus determinaciones, como lo prueba el primer artículo legal, el 13, al señalar la posibilidad de su inclusión en Planes territoriales, lo que pone de relieve la mayor amplitud de estos últimos que se manifiesta también en la finalidad de los primeros,de los Planes especiales, ordenación de ciudades artísticas, protección del paisaje y de las vías de comunicación, conservación del medio rural o saneamiento de poblaciones, lo que hace que la doctrina y la Jurisprudencia se refieran a su carácter limitado a ciertos aspectos de la ordenación y que entendamos que un Plan especial no puede ser base de un asentamiento poblacional.
Un último supuesto de documento de planeamiento son las Normas Complementarias y Subsidiarias, ya legales, como las prescripciones del artículo 60, ya dictadas expresamente para suplir el defecto de Plan General o para complementarle.
Tramitación. Se recoge en el fundamental articulo 32 de la Ley, a través de la aprobación inicial por el Ayuntamiento o Diputación que lo hubiere formulado, o en otro caso por el Organo urbanístico competente,información pública por un mes, audiencia del Ayuntamiento si no es el redactor del Plan, aprobación provisional por el órgano que lo aprobó inicialmente y aprobación definitiva, que corresponde a los órganos que a continuación vamos a señalar.
Un procedimiento abreviado se recoge en el artículo 34 referente a ciertos Planes especiales en pueblos de una comarca o ruta turística.
A pesar de alguna dirección contraria, la tramitación de las Normas complementarias y subsidiarias de planeamiento no es encuadrable en el artículo 32, ya que el articulo 57 sólo se refiere a la propuesta de tales normas y a su promulgación, lo que no da pie para entender que se aplique el procedimiento general.
No nos referimos aquí a los diversos problemas que plantean las aprobaciones, la información pública y el silencio, porque la extensión del triple tema elegido no nos lo permite.
Aprobación. Los órganos competentes que señalaba el articulo 28 han de entenderse hoy sustituidos en virtud del Decreto-Ley y Decreto de 27 de noviembre de 1967 que suprimieron el Consejo Nacional de Urbanismo y por tanto la Comisión Central de Urbanismo, como órgano permanente de aquél y el Decreto Orgánico de 18 de enero de 1968, que atribuyó al ministro de la Vivienda las funciones de la Comisión Central de Urbanismo. En su consecuencia, la competencia corresponde al ministro de la Vivienda, salvo la atribuida a las Comisiones Provinciales de Urbanismo por el apartado c) del artículo, aprobación de Planes de ciudades menores de 50. 000 habitantes no capitales de Provincia y aprobación de Proyectos de urbanización.
La aprobación, o más bien promulgación, como dice el artículo 58,de las Normas complementarias y subsidiarias corresponde al ministro de la Vivienda, que ha asumido las competencias urbanísticas del Ministerio de la Gobernación, al que se refería la Ley del Suelo.
PROYECTO DE REFORMA
Clases de planes. La primera novedad del Proyecto es la supresión de los epígrafes de las secciones, Planes territoriales y especiales,porque, como vamos a ver, los Planes especiales son, o pueden ser,territoriales.
Dentro de los Planes, todos territoriales, se distinguen: el Plan Nacional, los Planes Directores de Coordinación, los Planes Generales de Ordenación, los Planes parciales, los Planes especiales y, en su caso,las Normas complementarias y subsidiarias de planeamiento y los Proyectos de Actuación urbanística, y todavía del articulado resulta otra figura: los Proyectos de alineaciones y rasantes.
Junto a la creación de figuras de planeamiento nuevas se observa la supresión de los Planes provinciales y la supresión de los comarcales,pero esta última meramente nominal, en el sentido de que abarcando varios términos municipales se les llama simplemente Planes generales.
El Plan Nacional conserva su carácter de señalamiento de directrices, y se hace referencia hoy a las previsiones de los Planes de Desarrollo Económico y Social.
Novedad importante es la de los Planes Directores de Coordinación,cuya primera peculiaridad es que no tienen señalado un ámbito territorial predeterminado. Su carácter es plural, ya que Junto a las directrices para la ordenación urbanística del espacio, el marco físico en que han de desarrollarse las previsiones generales de la planificación económica y social y, en particular, las de la política de desarrollo regional, lo que determina el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas, se atiende a la necesaria coordinación de los Planes generales y especiales comprendidos en su ámbito y junto a esta coordinación entre Planes a la imprescindible entre organismos estatales y locales, en cuanto que se prevé sea sometido a informe de las Corporaciones Locales así como de los Departamentos ministeriales a los que pueda interesar.
El Plan general de uno o varios términos municipales define los elementos fundamentales de la estructura urbanística y regula genéricamente los diferentes usos globales, si bien en suelo urbano se le atribuye el doble carácter de Plan General y parcial, ya que le corresponde la regulación detallada del uso...
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