Perspectivas actuales de la ley de sueldo
| Autor | D. Adolfo Carretero Pérez |
| Cargo del Autor | Magistrado de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo |
PERSPECTIVAS ACTUALES DE LA LEY DEL SUELO
CONFERENCIA
PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA MATRITENSE del Notariado el día29 de marzo de 1971
POR
D. ADOLFO CARRETERO PÉREZ
Magistrado de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo
SUMARIO:
1.Los tres aspectos de la Ley del Suelo: Planificación, Limitaciones de la Propiedad Urbana y Organización Administrativa.
2.El concepto equívoco de Plan.
3.El Plan Nacional de Urbanismo.
4.Los Planes Provinciales.
5.Los Planes Especiales.
6.Los Planes Municipales.
7.El Plan General.
8.Los Planes Parciales.
9.Los Proyectos de Urbanización.
10.Calificación jurídica de los Planes de Urbanismo.
11.Relaciones entre Plan General y Planes Parciales.
12.Relaciones entre Planes Territoriales y Planes Especiales.
13.Régimen jurídico del Suelo: Subordinación a la planificación, sumisión a las limitaciones y sujección a las órdenes urbanísticas.
14.Las consecuencias jurídicas y económicas de la calificación del suelo.
15.Las Licencias Urbanísticas.
16.Su posible condicionamiento.
17.La disponibilidad del suelo.
18.La Administración como tercero ante la Licencia.
19.Los terceros contrainteresados y sus garantías.
20.Las órdenes urbanísticas.
21.El Fomento como limitación.
22.Organización urbanística: relaciones entre la Administración Local y la Estatal.
23.La participación de los administrados en las funciones urbanísticas.
24.Financiación de la acción urbanística administrativa.
25.Recapitulación.
La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, resultado de un conjunto de experiencias, surgidas en España a partir de la Reconstrucción de 1939, y en segundo grado, tomando como modelo la evolución legislativa de Europa y América, pretende, ante todo, superar los peligros de la urbanización espontánea y somete la propiedad privada, a la intervención administrativa, por medio de la planificación. Hasta su promulgación, la acción administrativa, se operaba por medio de un sistema de limitaciones y obligaciones positivas; a partir de su aparición, la presión sobre el derecho de propiedad urbana, no se explica sólo por el sistema de limitaciones, sino que toda actividad urbanística de los particulares se somete al planeamiento. Derivado del planeamiento surge el régimen del suelo y la creación de órganos especiales que aplican la Ley. De modo que los tres aspectos esenciales de la Ley del Suelo son: La Planificación, las Limitaciones de la Propiedad Urbana y la Administración u Organización Urbanística. Lo que interesa en este momento es valorar su actual vigencia (1).
2 Plan equivale a ordenación de actos futuros con arreglo a una finalidad. Un Plan es un conjunto de medidas, anticipadas, tomadas con vista a la ejecución ordenada y anticipada , de un proyecto, fijando un fin y los medios necesarios para conseguirlo. En este sentido técnico de la palabra, el Plan no es una norma ni un acto, sino un programa de actuación para el futuro. Se puede planificar por medio de normas, como sucede en las Obras Públicas, que con arreglo a su legislación (Ley de 29 de diciembre de 1876), no podían construirse caso por caso, sino con arreglo a un programa señalado de antemano en las que se comprendía las que se iban a emprender. Asimismo, se puede trazar un programa en determinado Departamento Ministerial, sin adoptar la forma de Reglamento, exponiendo la política que se pretende seguir sobre una materia, como lo hacen las Oficinas de Organización y Métodos de Trabajo de la Administración, reguladas en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 19
58. El Plan, por lo tanto, desde el punto de vista jurídico, es un concepto indiferente. Por eso, no hay en nuestro Derecho Positivo un concepto único de los mismos, sino plural: no hay Plan, sino Planes.
Lo que importa al Jurista, es determinar el sentido de la planificación dentro de la Legislación Urbanística, de la Ley del Suelo. Pues bien, en esta Ley, no hay una sola clase de planes, sino toda una tipología de los mismos y, algunos de ellos, están en relación jerárquica con otros, mientras que en otros supuestos, funcionan independientemente. El problema de la planificación urbana, consiste en hacer compatible los intereses particulares con la función administrativa de intervención en la Propiedad. Por ello el título primero de la Ley del Suelo, se dedica íntegramente a la Planificación, especialmente en los problemas que nos interesan destacar: Relaciones Jerárquicas entre los Planes, procedimiento planificador y efectos de los planes, tanto para la Administración, como para los particulares afectados por ellos.
3 El Plan Nacional de Urbanismo no es una síntesis de todos los demás inferiores, sino que funciona con independencia de ellos. Su objeto es, según el artículo 7 de la Ley del Suelo, configurar las grandes directrices de la organización urbanística de todo el territorio nacional, en función de las conveniencias de la ordenación social y económica. Dada su naturaleza de gran directriz política, subordina toda la política local a la estatal y los Municipios tienen la obligación de adaptar sus planes al Plan Nacional. De ahí que su naturaleza jurídica sea la de una Ley; es un Plan en forma de Ley y deben ser las Cortes las que lo aprueben. Hasta la fecha no se ha publicado y su falta ha sido suplida por el Plan Nacional de la Vivienda, que traza complejas directrices para adecuar la Legislación Social de la Vivienda a la de Urbanismo (2).
4 Del mismo tipo son los Planes Provinciales de Urbanismo. Su finalidad es ordenarla estructura urbanística de la provincia, creando las zonas de recepción y emisión de emigración y las líneas de comunicación. Además, la Ley les confiere otra finalidad supletoria, respecto de los Ayuntamientos, que no tengan planes de urbanismo. Se trata pues, de resolverlos problemas demográficos y sociales de la provincia. El Plan Provincial, puede desarrollarse por un programa de planes parciales, que comprendan varios Municipios. Como estos pueblos pueden tener Planes Generales Locales, han de adaptarlos a los Planes Provinciales Generales y Parciales, pero en los aspectos que el Plan Provincial ordena: Naturaleza, Comunicaciones y medio ambiente, según el artículo 8, apartado e) de la Ley del Suelo. En cambio, respecto de las edificaciones, el Plan Provincial, no tendría efecto frente a los Planes de los Municipios, salvo cuando los Ayuntamientos no tuvieran planeamiento aprobado. Hasta la fecha, sólo existen tres Planes Provinciales: el de Barcelona, el de Bilbao y el de Guipúzcoa 1966.
5 Lo que se denomina en la Ley del Suelo, Planes Especiales, artículo 13, consiste en la ordenación de una finalidad urbanística concreta. Según la Ley son planes especiales urbanísticos, los Histórico Artísticos, Defensa de las Bellezas Naturales, de Finalidad Vial, Forestal, Defensa del Medio y los Sanitarios. Su particularidad es doble: sustancial mente, porque por su alcance, no contemplan todos los aspectos urbanísticos, como hacen los planes territoriales y formalmente, porque la competencia del órgano ejecutor, no es la Administración Local, sino, como dice el artículo 27, la de los organismos establecidos por la Ley. No hay tampoco inconveniente en calificar este tipo de planes, como normas. Cada Departamento Ministerial competente puede dictar los planes especiales en los que por medio de normas reglamentarias ordene la materia (3).
6 Donde se presenta el problema es en los Planes de los Ayuntamientos. Así como los planes anteriores, no necesitan fases de planeamiento, en la escala municipal el planeamiento está compuesto por tes clases de operaciones: El Plan General, los Planes Parciales y lo» Proyectos de Urbanización. Salvo las excepciones señaladas por la Ley, para que la Administración Municipal pueda realizar su actividad urbanística, se requiere la existencia de un Plan General, desarrollado por los planes parciales o de detalle y llevados a la práctica, por medio de proyectos de urbanización. Las cuestiones que surgen en esta graduación de los Planes Locales, son de doble perspectiva: Los Planes Generales y los Locales tienen un conteiúdo normativo, del que carecen los proyectos. Por otra parte, puede existir una colisión entre los Planes Territoriales de los Ayuntamientos y los Planes Especiales de la Administración Central. Para esclarecer el tema, se deben, pues, distinguir tres elementos: El Contenido de los Planes Locales, su naturaleza jurídica y la coordinación de este tipo de planificación con los Planes Especiales.
7 Los Planes Generales Locales, trazan las directrices fundamentales de la Ordenación Urbana de la ciudad, en los que se integran las reglas que han de desarrollarse por los Planes Parciales, de manera que éstos no pueden aprobarse sin la previa existencia de Planes Básicos o Generales. Según la Ley del Suelo, cada Municipio debe tener un Plan General. Su contenido está determinado por el artículo 9 de la Ley: delimitación de lo que se califica de suelo rústico y urbano, zonificación y determinación de los servicios públicos urbanísticos. El primer efecto del Plan General, es que delimita el perímetro urbano, de modo que se aplica la Ley del Suelo al terreno incluido en él y el resto se califica de suelo rústico. Posteriormente, el territorio planificado se divide en zonas, que individualiza el uso de los espacios en ellas comprendidos y, por último, debe contener los espacios libres, como las zonas verdes y la red viaria y la situación de los edificios o instalaciones de los servicios públicos. El Plan debe comprender un programa de actuación en períodos de cinco años. Un Plan sin programa de actuación, sería nulo y, por ello, esta exigencia del artículo 9, apartado f) de la Ley del Suelo es de Orden Público; lo que ocurre es que, los programas no son proyectos de Obras Públicas, concretas y determinadas, propias de los proyectos de urbanización, como ha señalado la sentencia de 27 de abril de 1966 y no necesita esta especificación, pero sí, que se prevenga la futura actividad de la...
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