Perspectiva histórica de la evolución legislativa de la función pública

AutorAlberto Palomar Olmeda
Páginas13-76

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1. El funcionario público en el estado absoluto

Con el riesgo que cualquier simplificación histórica puede suponer podríamos indicar que la evolución de la función pública —a los efectos de un análisis agregado y de conjunto— permite ser analizada desde dos momentos diferenciados: uno, el que identificamos con el Estado absoluto y, otro, el que va desde el establecimiento del constitucionalismo hasta nuestra época. Esta diferenciación puede apreciarse, prácticamente, en la organización de la función pública de todos los países de nuestro entorno.

La característica esencial de la primera época es la de considerar como un derecho del Rey el de nombrar y separar a los servidores públicos. La definición de qué se entiende por un estatuto del funcionario público en esta época podría concretarse en las siguientes características:

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a) Los puestos de trabajo, denominados oficios, son creados por el Rey, sin que se conozca la existencia de límites ni restricciones a esta facultad. Téngase en cuenta que ni siquiera pueden citarse entre estos límites los puramente financieros, dada la clara confusión que en esta materia existía, en esa época, entre el patrimonio real y el del Estado y lo rudimentario de las técnicas presupuestarias, al menos, en la forma que las conocemos en la actualidad.

b) Debían reunirse necesariamente dos requisitos para poder ser elegido: el de la idoneidad y el de la capacidad. El primero de ellos, entendido como el enjuiciamiento de la aptitud específica para desempeñar un puesto de trabajo concreto, corresponde a la apreciación discrecional del Rey, mientras que en el segundo, ya puede aludirse a la existencia de una cierta objetivación de las causas de incapacidad-inhabilidad —ya que ambos conceptos no aparecen definidos— entre las que pueden citarse los conversos, herejes, judíos, condenados por resolución firme, los deudores del Estado, no ser menor de veinte años.

c) No está consolidada la inamovilidad en el puesto público. Se trata de un derecho no recogido en el estatuto funcionarial, ya que se parte de una idea teórica diferente cual es la de entender que la continuidad en los cargos es perniciosa. De alguna forma, lo que queda claro en esta época es la distinción entre el derecho al cargo y la inamovilidad en el puesto de trabajo concreto.

d) Uno de los avances más importantes de esta época es de oponerse rotundamente a la cooptación familiar del empleo público, lo cual supone dar uno de los pasos más serios para la consolidación de la función pública moderna.

e) Los nombramientos se realizaban por un tiempo determinado, durante el cual no era admisible la revocación, salvo justa causa.

Fuera de ésta, la extinción de la relación de empleo sólo procedía por renuncia del titular o por supresión del cargo.

f) Se avanza en la consagración de un estatuto general de la función pública. Entre estos avances, pueden citarse el de la tendencia a la exclusividad de forma que no era posible la acumulación de oficios, salvo expresa declaración de compatibilidad.

Asimismo, destaca la declaración de igualdad para optar a los cargos públicos que se formula en normas de diverso rango. Por último, se hace referencia a la necesidad de que los sueldos deban ser justos atendiendo a las personas en el tiempo y la cualidad de los oficios1.

La época borbónica significa, aun dentro del planteamiento general antes visto, la introducción de un elemento esencial en la función pública tal y como la conocemos: la inamovilidad.

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Fue Felipe V quien dictó el Real Decreto de 18 de enero de 1721 que, como ha señalado García Trevijano2, puede ser considerado como la primera norma orgánica y con tendencia a constituir un estatuto general.

Lo que resulta sumamente curioso es contemplar cuál fue el motivo que llevó a Felipe V a decretar la inamovilidad de los funcionarios. A este respecto, debe señalarse que la primera conclusión de dicho Decreto fue establecer que los Oficiales de las Secretarías no podían desempeñar otros empleos públicos. Después, como consecuencia de esto, se señala que «habiendo tomado la decisión de que no tuvieran otros empleos, parece lógico otorgar permanencia y fijeza a aquéllos a los que acceden».

De esta forma, podemos señalar que en el Derecho español, el reconocimiento de la inamovilidad es justa consecuencia del establecimiento de un «riguroso» sistema de incompatibilidades.

A partir de ese momento se fueron dictando sucesivas normas que intentaron asegurar la inamovilidad recién conquistada. Así, el Decreto de 18 de marzo de 1789, introduce el derecho de defensa mediante la audiencia en el juicio formal establecido para la privación del empleo público.

El problema esencial de estas normas no es otro que el de no resultar de aplicación general y, así, este último Real Decreto, por ejemplo, resultaba, tan solo, aplicable a los nombramientos efectuados por el Rey.

Precisamente por esta vía se introduce una cuestión que ha constituido históricamente uno de los principales obstáculos a resolver: el de la vinculación del empleo público o, si se quiere, de la burocracia oficial al poder político en términos de determinar si el cambio político conlleva o no de forma inmediata la extinción de la relación. Nos enfrentamos con lo que, hoy, denominamos «spoils systems» o sistema de botín, en virtud del cual se removía a determinados funcionarios de sus cargos para entregárselos a aquellos otros que sintonizan más con su ideología política o que ha colaborado con los «conquistadores» en el acceso al poder.

A este respecto y, siguiendo a García Trevijano3, podemos señalar que la época absolutista no se caracterizó por suponer una época de utilización abusiva del sistema de botín. El sistema de botín tiene un origen «democrático» (Jackson) y es en sí mismo, en su formulación actual inaplicable a las monarquías absolutas.

Un primer intento normativo de regulación de esta materia se encuentra en la Real Orden de 30 de junio de 1814 que distingue las siguientes clases de empleos: a) los que no han admitido empleo del usurpador; b) los que han conseguido desempeñando lo que antes tenían; c) los que han admitido ascensos que no fuesen de su escala que daban lugar a presumir que servían al usurpador por inclinación; d) los que han admitido nuevos puestos.

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En realidad, la diferenciación de los funcionarios sirvió, tan solo, para garantizar el puesto de trabajo de los catalogados en la letra a), es decir, los que no hubiesen admitido empleos del usurpador. Por ello, se produjeron ceses en cadena de los restantes grupos con cada cambio político.

En el análisis básico de la época que se viene realizando, debe resaltarse la época de Fernando VII, que se caracteriza por ser una época en la que se intenta reestructurar la vida administrativa. Especial mención merece de esta época la labor de su Ministro de Hacienda, López Ballesteros. Este Ministro comenzó por dictar un Real Decreto de 27 de enero de 1824, que permitía la continuación en sus cargos de todos los funcionarios cesados en masa el año anterior y siempre que se demostrase que hubiesen cumplido satisfactoriamente con su cometido.

En esta línea de moralización, se dicta la Real Orden de 9 de noviembre de 1824 que establecía la necesidad de prestar fianza obligatoria y suficiente para todos cuantos manejaban dinero público.

La Real Orden de 19 de agosto de 1825 estableció una clasificación de los funcionarios en: meritorios, escribientes, oficiales y jefes. La culminación de esta obra reglamentadora se produce con la publicación del Real Decreto de 7 de febrero de 1827, que, a decir de Nieto García, debe ser considerado como el primer estatuto español de funcionarios públicos4. Ahora bien, el defecto fundamental es el de ser un estatuto limitado al Ministerio de Hacienda y a lo que hoy podríamos identificar con cuerpos generales, lo que dejaba en el marco de sus propias normativas la de todos los cuerpos especiales.

Como características esenciales del estatuto pueden citarse:

1) La división de los funcionarios en cuatro clases: Consejeros, Intendentes de la Provincia, Jefes de Administración y Oficiales de la Hacienda.

2) Cada clase se divide, a su vez, en dos, tres y hasta cuatro categorías.

3) El nombramiento se produce por Real Orden, salvo para los subalternos.

4) Se regula el sistema de ascensos en base a la antigüedad en la clase y por el mérito y la capacidad acreditada en ellas.

El intento de reglamentar, con carácter general, todos los aspectos de la función pública concluye con la publicación del Real Decreto de 3 de abril de 1828, que estableció la regulación de todos los aspectos económicos de los servidores públicos.

En la última etapa absolutista se produce la...

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