Perfil criminológico en los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo
| Autor | Marta María Aguilar Cárceles |
| Cargo del Autor | Becaria de Investigación. Universidad de Murcia |
| Páginas | 575-632 |
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En los últimos años el crecimiento del número de ilícitos contra la ordenación del territorio ha sido motivo suficiente para incentivar al legislador a la adopción de una actitud de compromiso amparada en la necesaria y urgente modificación legislativa. Se trata de una cues-tión que ha visto su reflejo en el refuerzo de algunos de los preceptos del actual Código Penal; esto es, con la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio por la cual se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, respondiendo dicho cambio a la demanda social existente para hacer frente a determinados vacíos legales, entre ellos, los relativos al Título XVI, ahora bajo la denominación «De los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente».
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Como indica Muñoz Conde, la incorporación de los citados delitos al Código Penal de 1995 responde a la necesidad de reforzar la vía de actuación administrativa, la cual actuaba conforme al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por la que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo1. A lo que continúa añadiendo “la intervención penal en esta materia, que algunos critican desde la óptica de principio de intervención mínima en su vertiente de merecimiento de pena, ha estado condicionada por la ineficacia que en la mayoría de los casos había mostrado hasta la fecha la regulación administrativa”2.
En este sentido, indica la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1250/2001, de 26 de junio, que “los tipos penales que integran los llamados delitos contra la ordenación urbanística del territorio no dejan de constituir la traducción penal de infracciones administrativas preexistentes, ello plantea problemas de distinta índole en la interpretación y alcance de los conceptos normativos extrapenales dada la naturaleza de normas en blanco, incluido el de intervención mínima del Derecho penal, lo que se ha resuelto entendiendo que las infracciones administrativas incardinadle en la norma penal solo pueden ser aquellas que “per se” alcanzan un contenido de gravedad suficiente o lo que es igual la conducta atentatorias contra el bien jurídico protegido por la norma penal debe alcanzar entidad suficiente para justificar su aplicación”3.
Conforme a ello, son frecuentes las referencias jurisprudenciales que aluden a la trascendencia de un derecho constitucional objeto de tutela y, por consiguiente, que amparan la actuación desde el ámbito penal ante cometidos en los que se pudiera estar atentando contra intereses generales y ante los cuales la mera y única actuación aislada de la Administración pudiera quedar saturada, o bien, impasible o indiferente.
Los reflejos constitucionales se hacen patentes fundamentalmente en el artículo 334sobre los derechos y deberes de los ciudadanos, así
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como en los artículos 455y 476, sobre los principios rectores de la política social y económica7. Conforme al primero de ellos, el artículo 33 de la Norma Fundamental reconoce el derecho a la propiedad privada, consideración que, según autores como Fernández Rodríguez “parece cerrar el paso a las políticas urbanísticas basadas en la nacionalización de el suelo o en la propiedad pública de éste (...)”8. Ante esta idea, y simplemente de manera anecdótica, continúa el autor refiriendo la posibilidad de que la Administración Pública limite las libertades del sujeto por entender que le obliga a la cesión de las tierras a la comunidad en “estricta justicia”, sin comprender ni respetar al propietario ni los beneficios del aumento del valor que el suelo haya podido suponer en determinados sectores urbanos con el paso de los años9.
De todo ello se desprende la cobertura de las garantías de los ciudadanos ante un derecho constitucional; esto es, tanto por vía adminis-
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trativa como, y en su última ratio la actuación del Derecho penal como refuerzo jurídico-administrativo de innegable efectividad. Respecto a esto último indica la sentencia previamente referida que “el bien jurídico protegido en estos delitos, al ser consecuencia del artículo 45.3 de la Constitución, no es tanto la normativa urbanística como el valor material de la ordenación del territorio, en su sentido constitucional de utilización racional del suelo orientado a los intereses generales (…)”.
Conforme a lo anterior, cabría señalar que la actuación del Derecho penal debiera ser en todo caso subsidiaria a la normativa general administrativa que tiene como objeto la ordenación del territorio10, entendiendo que la primera dotaría de eficacia legislativa a ésta última cuando el ciudadano desarrollase prácticas ilícitas respecto a los artículos 319 y 320 del Código Penal. No obstante, también se han recogido algunas sentencias para las que el vínculo es inexcusable, ante lo cual entiendo debiera tomarse con cautela y no caer en la tentación viciosa de los últimos años. De cualquier modo, el fomento y la protección del cumplimiento de las normas administrativas, podría actuar como un mecanismo de prevención de los que a raíz de 1995 vienen siendo considerados delitos.
Conforme al Código Penal de 1995, la modificación legislativa de la Ley Orgánica 5/2010 introduce varias reformas con la finalidad de mejorar la eficacia de las medidas sancionadoras, así como de los preceptos y las denominaciones o inclusiones a las que estos atañen11.
Concretamente, los delitos sobre la ordenación del territorio, recogi-
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dos en el Capítulo I del Título XVI del Libro Segundo, pasan ahora a denominarse «delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo»12, incorporando así esta ampliación sobre el título original del Capítulo mantenido ya desde 1995. Del mismo modo, la delimitación del Título comprende ahora tal acepción bajo la rúbrica ya señalada en líneas precedentes.
Se trata de ilícitos que fueron incorporados recientemente al Sistema Penal Español, concretamente en el Código Penal de 1995, y que, como indica Lozano Cutanda “surgen como consecuencia de la impresión generalizada de la insuficiencia del Derecho Administrativo sancionador para prevenir las incontables y gravísimas infracciones de la legislación urbanística que se venían produciendo en nuestro país”13, aspecto ya referido previamente.
Puesto que la extensión no permite hacer un repaso exhaustivo de cada uno de los preceptos que albergan los artículos 319 y 320 del Código Penal, y dado que el objetivo principal del presente responde al estudio descriptivo de un conjunto de sentencias firmes sobre tales delitos, únicamente se va hacer alusión a continuación a sus características generales y a las últimas modificaciones operadas en la Ley Orgánica 5/2010. Así pues, y a sabiendas de que las características básicas del delito de ordenación del territorio se irán desarrollando conforme se describa el perfil criminológico de las sentencias analizadas, se detallan a continuación las principales novedades que han sido objeto de reforma en la última modificación, ante lo cual, y siguiendo a Olmedo Cardenete, ya en la Exposición de Motivos alude el legislador a la que en la reforma de este Capítulo versarán varias modificaciones, entre ellas14:
a) Se amplia el ámbito de las conductas típicas a las obras ilegales o clandestinas de urbanización, para lo cual se modifica la rúbrica del Capítulo I, pasando a denominarse «delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo».
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b) Respecto a la sanción penal se impone la multa proporcional para aquellos casos en los que el beneficio obtenido por el delito fuese proporcional a la cantidad resultante de la aplicación de la previsión de la multa por cuotas diarias que se hubiese fijado (Artículos 319.1 y .2 CP).
c) Igualmente se añade a lo anterior la posibilidad de disponer del comiso de las ganancias provenientes del delito (Artículo 319.3 CP).
d) Se establece el reconocimiento de la responsabilidad penal de las personas jurídicas, reforzando en todo caso la punición de aquellos ilícitos que surjan dentro de la misma asociación u organización empresarial (Artículo319.4 CP)15.
e) Por su parte, la prevaricación urbanística del artículo 320 CP incluye ahora la existencia de instrumentos de planeamiento, proyectos de parcelación y reparcelación, así como la ocultación u omisión de la inspección con la correspondiente obligatoriedad de las mismas.
f) Por último, cabría referir que el agravamiento tras la modificación de Ley Orgánica 5/2010 de las penas también se pone de manifiesto en los artículos señalados, tal y como se especifica en la tabla que se presenta a continuación.
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Como puede apreciarse en cuanto a la cuantificación de la sanción, una de las mayores novedades lo supone la supresión del tratamiento privilegiado que anteriormente se les daba a quienes fuesen funcionarios u ostentasen algún cargo público.
Igualmente, se debería indicar que...
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