La responsabilidad patrimonial de la Administración: Especial consideración del ámbito urbanístico.
| Autor | Francisco García Gómez de Mercado |
| Cargo | Abogado del Estado. Doctor en Derecho. |
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LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION: REGULACION
La Constitución de 27 diciembre 1978 dispone en su art. 106. 2 que «los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».
La responsabilidad patrimonial que este precepto consagra es una institución distinta de la expropiación forzosa. Según GARCIA DE ENTERRIA (Ref. ), la expropiación forzosa «ha de tratarse... de una privación deliberada y querida, producto, por tanto, de una decisión declaratoria, caracterizable típicamente entre los actos administrativos de gravamen, que restringen (aquí por la vía de un sacrificio específico) la esfera de los derechos o intereses del destinatario». A ello añade el citado autor que «este elemento... resulta básico para distinguir a la expropiación forzosa de los supuestos determinantes de una responsabilidad... de la Administración; esta responsabilidad cubre... la hipótesis de daños producidos por hechos jurídicos... o incluso por actos que no pretenden directamente la producción de un despojo patrimonial, sino otro efecto directo, pero que implican a la vez de ese efecto la producción residual de un daño... En cambio, la expropiación es una actuación que directamente va ordenada a la producción del despojo o de la privación patrimonial».
Actualmente, la previsión constitucional de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas está desarrollada con carácter general por los arts. 139 y ss. de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, de 26 de noviembre de 1992 (LAP), y el Real Decreto de 26 marzo 1993 que aprueba el Reglamento de procedimientos administrativos en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP). La redacción de estos preceptos ha sido, además, recientemente modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Asimismo, siguen vigentes, en lo que no resulte contradicho por la LAP u otras normas legales, los arts. 121-123 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF).
Esta regulación general es completada, por lo que a las Administraciones urbanísticas se refiere, por los arts. 41 y ss. de la Ley del Suelo y Valoraciones, de 13 de abril de 1998 (LSV) (Ref. ), como «especificación del principio general de responsabilidad patrimonial reconocido constitucionalmente en el art. 106. 2 CE,...singularización que debe entenderse en el sentido de precisión de dicho régimen general» (STS 15-2-1994, Ar. 1448; 6-7-1995, Ar. 5527; y 31-1-1997, Ar. 275), por lo que, en lo no previsto, serán de aplicación las reglas generales de los arts. 106. 2 CE y 139 y ss. LAP. Así, GONZALEZ PEREZ (Ref. ) apunta que «cualquiera que sea, por tanto, la manifestación de la actuación administrativa en el ámbito urbanístico, si concurren los requisitos generales de la LAP nacerá la responsabilidad de la Administración pública a la que pueda imputarse el daño patrimonial que los administrados no tengan el deber de soportar».
Las normas que vamos a comentar son de carácter estatal, lo que aconseja examinar la competencia estatal en la materia. El art. 149. 1. 18. ª de la Constitución atribuye competencia exclusiva al Estado respecto al sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas, por lo que las Comunidades Autónomas habrán de sujetarse a la legislación general al respecto, sin perjuicio de las especialidades procedimentales derivantes de su específica organización que reconoce el mismo precepto (y reitera el art. 1. 2 RRP). Así, la legislación de las Comunidades Autónomas suele remitirse, pura y simplemente a la legislación estatal, aunque en algunos casos se añadan principios muy generales, o se recojan, en parte, los preceptos estatales. Para la Administración local, la Ley de Bases de Régimen Local, de 2 abril 1985, se remite a legislación estatal (art. 53).
El art. 149. 1. 18. ª de la Constitución atribuye al Estado no la legislación básica sino «el sistema» de la responsabilidad patrimonial.
Debe, pues, reconocerse, de acuerdo con LASO BAEZA (Ref. ), «como competencia exclusiva [del Estado] el ejercicio de la potestad legislativa sobre el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas». Por ello, es errónea la declaración del art. 55. 1 de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, de 13 de diciembre de 1983 (redactado por Ley de 9 de abril de 1999), conforme al cual «la responsabilidad patrimonial de la Comunidad de Madrid por los daños ocasionados a los ciudadanos en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos se regirá por la legislación básica del Estado en la materia y por las disposiciones que la Comunidad de Madrid dicte en el ejercicio de sus propias competencias»
En opinión de PAREJO ALFONSO (Ref. ), «la interpretación más conforme con la Constitución [en su art. 149. 1. 18. ª] es la que, ateniéndose al propio tenor literal del precepto que determina la competencia ahora examinada, postula la reducción de la legislación estatal a la definición del "sistema" de la responsabilidad administrativa como tal, es decir, desde la consideración de ésta como grupo normativo o, en definitiva, como institución general e independiente del régimen sustantivo concreto de los distintos servicios o las diferentes actividades desarrollados por las Administraciones Públicas; sistema que, como es obvio, debe ser rigurosamente respetado y observado por cualquiera otra legislación (estatal, autonómica o, incluso, local), sin perjuicio de que esta última pueda y aún deba establecer las disposiciones indispensables para concretar -a partir de las características de la regulación jurídico-administrativa que contenga- los términos de la aplicación al caso de aquel sistema».
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (que declaró la inconstitucionalidad parcial del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992) confirmó la constitucionalidad de los preceptos relativos a la responsabilidad de la Administración urbanística, aunque sin un criterio claro. Así, en su fundamento jurídico trigésimo tercero comienza por justificar la competencia estatal en el carácter básico de los preceptos (cuando, como hemos visto, al Estado corresponde el sistema, no las bases). Dice así: «la nota de generalidad de estos preceptos responde a la estructura de una regulación básica que se resuelve en contenidos mínimos o incompletos según los casos, susceptibles de desarrollos diversos».
CHINCHILLA PEINADO (Ref. ) pone de manifiesto la incorrección de fundamentar los preceptos relativos a la responsabilidad de las Administraciones urbanísticas por ser preceptos generales o básicos, «porque el tenor de tales artículos no es establecer principios generales sobre la responsabilidad de la Administración urbanística, sino que aplica los principios generales contenidos en la Ley 30/1992 a un sector material concreto, regulando en toda su extensión supuesto concretos y específicos de responsabilidad». Estando de acuerdo con esta afirmación, no podemos sino tachar de inexacta la consideración de la disposición final de la LSV en el sentido de que los arts. 41, 42, 43 y 44. 1 tienen el carácter de legislación básica. Deberían, por el contrario, haberse incluido entre aquellos que corresponden a la competencia exclusiva del Estado.
Con mejor criterio, la propia Sentencia 61/1997, más adelante, atiende al sistema como normativa común, considerando que «el art. 149. 1. 18. ª CE no puede excluir que, además de esa normativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las Comunidades Autónomas puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan de desarrollo de una política sectorial determinada. En ese sentido, la eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas constituye una garantía -indemnizatoria- que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado competente establecer».
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REQUISITOS SUBJETIVOS
En primer lugar, para que exista responsabilidad de la Administración debe existir una actuación imputable a la misma, a través de las personas físicas que integran sus órganos y actúan por cuenta de ella. Por no existir una actuación de la Administración, ésta no responde de la conducta de un funcionario o agente fuera del ámbito de su específica actividad, absolutamente al margen de las funciones de su cargo, ni aun ejercidas de modo anormal o abusivo, especialmente, cuando se trata de una conducta delictiva (STS 25-2-1981, Ar. 449, y 20-5-1986, Ar. 3264). Ahora bien, ello no supone que la Administración no responda cuando la conducta del agente sea constitutiva de delito. En tal caso, la Administración puede responder en vía administrativa o incluso en vía penal, como responsabilidad civil subsidiaria (al amparo del art. 121 del Código Penal). Lo que excluye la responsabilidad de la Administración es la actuación al margen del funcionamiento de los servicios públicos.
En efecto, la responsabilidad administrativa deriva del funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos (arts. 106. 2 CE y 139. 1 LAP), expresión que ha de entenderse en sentido amplio, como «giro o tráfico administrativo» o «hacer y actuar de la Administración» (STS 10-10-1997, Ar. 7437), lo que comprende toda actuación de la Administración Pública como tal, sujeta al Derecho administrativo, ya sea una actuación puramente material o sea de carácter jurídico, incluyendo, desde luego, las actuaciones de naturaleza normativa, a través del ejercicio de la potestad reglamentaria (STS 11-11-1993, Ar. 9053).
Cuando...
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