El paso del suelo agrario al suelo urbano

AutorAntonio Bosch Carrera
CargoNotario
Páginas37-56
  1. LAS DIVISIONES DE FINCAS Y SU REPERCUSIÓN EN EL URBANISMO

    1. El crecimiento sostenido y el urbanismo

      Con este título se quiere poner de relieve el que ha sido el motor del urbanismo en el siglo xx, el progresivo abandono del campo, y la ida hacia la ciudad. La gran mejora de las comunicaciones terrestres y la facilidad que las nuevas tecnologías permiten en todos los ámbitos laborales y de comercio puede predecir que el inicio del siglo xxi suponga la vuelta al campo, al «ager» de los romanos.

      Este ir y venir provoca en el urbanismo enormes tensiones. El crecimiento sostenido y la armonización con el entorno enmarcan los nuevos retos. A saber, evitar de un lado la destrucción del medio con un proceso descontrolado de urbanización, pero evitar -también- el rigorismo en la norma o en su aplicación que conduzca a la paralización del mercado del suelo, y que, por consecuencia, se den nuevos fenómenos de especulación.

      Soy consciente de que el problema de las segregaciones, las divisiones, en suma, los fraccionamientos en todo tipo de suelo y, de manera particular, en el suelo que no está urbanizado (urbanizable o no urbanizable) es un tema delicado. Existen muchos intereses en juego, y todos han de tener su reflejo normativo. No en vano Ihering puso de relieve que la norma jurídica venía a resolver conflictos de intereses. Los fraccionamientos de fincas no son ajenos a estos conflictos.

      Con la nueva Ley del Suelo 6/1998 va a volverse a plantear la posibilidad de la parcelación de fincas rústicas, de campo, pues en la nueva categorización del suelo el suelo urbanizable será muchas veces una gran parte del término municipal. Hacerse una casa en medio del campo es teóricamente posible si nos atenemos tanto a la letra (arts. 15 y 16 de la Ley del Suelo 6/1998) como al espíritu de la Ley del Suelo (El concepto de flexibilidad aparece varias veces en la Exposición de Motivos de la Ley 6/1998). La experiencia de los años pasados ha de permitir que, sin caer en la falta de control, la promoción del suelo urbanizable sea un medio para conseguir una vivienda en condiciones de precio, y con una sostenibilidad ambiental propias del siglo xxi.

      No hay duda que las «urbanizaciones piratas» son cosas del pasado, y que la planificación municipal sabrá encontrar el punto medio entre la iniciativa privada y «la imprescindible salvaguardia de los intereses públicos» (1).

      El crecimiento de las ciudades a lo largo de este último siglo y, de manera especial, desde la segunda gran guerra hasta ahora ha sido uno de los cambios más significativos en nuestra forma de vivir y de convivir. La emigración masiva hacia las ciudades ha supuesto el crecimiento de grandes urbes, y la transformación de suelo agrario en suelo urbano.

      Esta transformación no ha tenido desde siempre el mismo planteamiento jurídico, ni la misma aplicación práctica. La parcelación de los terrenos y su urbanización ha sido uno de los caballos de batalla del urbanismo desde la Ley de 1956.

    2. Notarios y Registradores como controladores de la legalidad urbanística

      El urbanismo ha contado siempre con Notarios y Registradores para regular y, en la medida de lo posible, ordenar el Suelo (2). Unos y otros han intervenido en el proceso de gestión urbanística, y en los fraccionamientos del suelo en la medida que la división y la segregación han sido siempre modificaciones hipotecarias o registrales de una gran trascendencia urbanística.

      Hoy el control notarial en esta materia se basa en la solicitud por parte del Notario y la aportación al Registro de la Propiedad de dos licencias, la licencia de parcelación y la licencia de edificación.

    3. La licencia de parcelación sirve para proteger la legalidad urbanística frente a los fraccionamientos o parcelaciones ilegales en suelo urbanizable. Su exigencia por parte de Notarios y Registradores se basa en el control que éstos han de ejercer sobre el fraccionamiento del suelo, para evitar la formación de núcleos urbanos de población de manera desordenada y sin planeamiento.

      La Licencia ha sido una exigencia constante de la legislación estatal (TR de 1976, Ley del Suelo de 1992), así como la de Cataluña (TR de 1990).

    4. La licencia de edificación. La Ley 8/1990, de 25 de julio estableció la necesidad que Notarios y Registradores exigieran la licencia de edificación para los edificios en construcción, y los ya construidos. Hoy la ley del Suelo 6/1998 exige esta licencia en el artículo 22.

      La exigencia de la licencia de edificación ha supuesto el control más eficaz sobre el proceso de urbanización, a la vez que no entorpece el tráfico inmobiliario como a veces ocurre con la licencia de parcelación, que resulta muy larga de obtener y muy costosa.

  2. LA NUEVA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO URBANÍSTICO

    Hoy es un hecho indudable que la STC 61/1997 ha supuesto una modificación enorme en el Derecho urbanístico. El TC ha certificado la desaparición del Derecho urbanístico estatal completo (3). Hoy el Derecho común urbanístico está en la Ley del Suelo 6/1998, que siguiendo las directrices del Tribunal Constitucional regula los siguientes puntos:

    1. Derecho de propiedad. «Las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional» (Exposición de Motivos de la Ley de 1998).

    2. La expropiación forzosa.

    3. El régimen de valoraciones,

    4. y la responsabilidad de las Administraciones públicas así como el procedimiento administrativo común.

      La Ley 6/1998 representa además un cambio de tendencia importante respecto de las Leyes del Suelo de 1976 y 1992. La Exposición de Motivos de la Ley es suficientemente elocuente, y da una serie de criterios que pueden servir de orientación para interpretar algunos problemas que la parcelación urbanística plantea:

      Los objetivos de la Ley -que, en definitiva, son de política legislativa general- son:

    5. Aumentar la oferta del suelo. «Haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado». Además hay que tener presente que, «la reforma (...) forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española, para la que el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13.a de la Constitución Española».

    6. Promover la iniciativa de los propietarios. «Por ello, la Ley ha previsto que el derecho a promover la transformación del suelo (urbanizable) instando de la Administración la aprobación del planeamiento de desarrollo, se podrá ejercer desde el momento en que el planeamiento general haya delimitado los correspondientes ámbitos o se hayan establecido las condiciones para su desarrollo, correspondiendo en otro caso a las Comunidades Autónomas la regulación de las citadas condiciones así como de los efectos derivados del derecho de consulta, tanto sobre los criterios y previsiones del planeamiento -territorial y sectorial- como de las obras adicionales que la actuación exija».

    7. Flexibilizar la normativa sin hacerla discrecional. «La flexibilidad que la Ley persigue con el fin de evitar la escasez de suelo no debe, sin embargo, conducir a un régimen de absoluta discrecionalidad de las autoridades urbanísticas a la hora de decidir acerca de la viabilidad de las iniciativas que se promuevan en el ámbito del suelo urbanizable».

      El Derecho urbanístico -en todo lo demás- ha de ser interpretado en clave autonómica, y sólo las materias que el TC ha dejado reservadas al Estado son las que éste tiene competencia. Estas materias son las que ha recogido la Ley 6/1998 del Suelo.

      También es distinta la forma de enfocar el problema de la parcelación y los fraccionamientos de los terrenos al ser ésta una materia de competencia autonómica ya que han sido derogados por la Ley del Suelo 6/1998, entre otros muchos del TR de 1992:

      - El art. 242.2, que declara la sujeción previa a licencia de actos como la parcelación urbana.

      - El art. 257, que define el concepto de parcelación urbanística, así como cuando la parcelación es ilegal.

      - El art. 258, sobre la definición y características de la parcela mínima.

      - El art. 259, sobre la necesidad de previo planeamiento para efectuar parcelaciones urbanísticas.

      Por lo tanto, en esta cuestión cabe sostener que:

    8. El concepto, las características, así como los requisitos de la parcelación urbanística son competencia de la legislación autonómica.

    9. La sujeción a licencia o no de las parcelaciones, divisiones y segregaciones y en general el fraccionamiento de fincas urbanas o urbanizables es también de competencia autonómica.

      Más adelante estudiaré las repercusiones de la nueva Ley del Suelo 6/1998, en las parcelaciones, segregaciones y divisiones.

  3. LAS PARCELACIONES (4). ESPECIAL REFERENCIA A LA LEGISLACIÓN DE CATALUÑA

    La parcelación es la división de una finca en varias independientes (5). La parcelación urbanística es un expediente de fraccionamiento de suelo urbanizable consistente en la presentación de una memoria y un plano parcelario donde se describen y grafían las parcelas resultantes de la división o fracción de un terreno con arreglo a plan (6).

    Propiamente, la parcelación es tal cuando se refiere al suelo urbanizable (bien sea rústico, bien esté planeado). No es propio del suelo urbano «parcelarse» (7), ni del suelo no urbanizable, donde la parcelación está expresamente prohibida (art. 20.2 Ley del Suelo 6/1998). Podemos clasificar las parcelaciones en:

    - Parcelaciones urbanísticas, que son las que se realizan en suelo urbanizable.

    - Parcelaciones urbanas, las que pueden recaer en fincas de suelo urbano (en Cataluña, esta clase estaría justificada por la alusión del artículo 247.1 del Text Refós de 1990).

    1. Las parcelaciones históricamente

    2. Durante la vigencia de la Ley del suelo de 1956 se discutía si era posible la parcelación de terrenos calificados de no urbanizables. Por una serie de motivos -que ahora no es el momento de...

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