La participación ciudadana en el urbanismo: ¿mito o realidad?
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Cargo del Autor | Profesor titular acreditado de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 247-266 |
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1. El Informe del Parlamento Europeo sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas, de 18 de marzo de 2009 (conocido como Informe Auken), entre otros extremos, cuestionó frontalmente tanto la regulación interna como la práctica llevada a cabo por los poderes públicos españoles en relación a la participación de los ciudadanos en los procesos urbanísticos1.
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Sintéticamente se reprocha que (i) no existe una garantía efectiva y real de participación ciudadana desde el inicio del proceso, considerando simplemente formales e ineficaces los procesos regulados, y (ii) que no existe una trasparencia suficiente respecto de la actuación en materia de gestión y disciplina.
2. ¿Era (y es) real esta situación descrita por el Parlamento Europeo? Lo cierto es que parece existir una amplia percepción social, plasmada en los medios de comunicación, más allá de la previsión legal de la garantía de la participación ciudadana, sobre el carácter irrelevante de la participación ciudadana, que se plasma en soluciones urbanísticas alejadas de los verdaderos intereses de los ciudadanos. De ahí que se perciban como soluciones impuestas desde arriba, en beneficio de intereses particulares y, por tanto, escasamente democráticas. La conclusión que puede extraerse de tal clima social es que solo cuando los ciudadanos se organizan y cuestionan frontalmente la ordenación propuesta son escuchados por las Administraciones urbanísticas. Múltiples ejemplos se pueden citar, desde supuestos donde los ciudadanos de forma general no tienen conciencia de un proceso de revisión del planeamiento (la revisión en 2014 del PGOU de Madrid), a supuestos donde existe una frontal oposición de la mayoría de los habitantes de un determinado ámbito (el Plan Especial de Protección y Reforma Interior de El Cabanyal-Canyamelar en Valencia), que en algunos casos puntuales ha terminado en conductas violentas (el Plan Director de Gamonal-Capiscol, en Burgos). La pregunta que debemos formularnos entonces es si tal percepción social responde a la realidad normativa y a la práctica administrativa española o, simplemente, se trata de casos puntuales2.
3. Lo cierto es que sucesivos análisis prospectivos señalan como uno de los elementos claves la necesidad de potenciar la participación ciudadana en materia de urbanismo. El Informe sobre suelo y urbanismo en España (1995) ya recomendó "acrecentar el interés de la sociedad en la conformación del espacio colectivo en el que se desenvuelve su actividad, mediante el fomento de la participación pública tanto en la formulación del planeamiento como en su
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ejecución"3. En la misma línea, el Libro Blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español (2010), precisa que la participación constituye la garantía de un planeamiento más sostenible4. Pero ¿en qué consiste y cómo se articula esa "participación" por la legislación estatal y autonómica?
4. El Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015 (en adelante TRLSRU) contempla la participación de los ciudadanos desde diferentes perspectivas. De una parte, el artículo 4.2.c TRLSRU determina como principio que debe inspirar la legislación sobre ordenación territorial y urbanismo el garantizar "el derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas". A su vez, el artículo 5.e TRLSRU reconoce el derecho de los ciudadanos a "participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de
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dicha Administración y del procedimiento de que se trate". Derecho de participación que se cualifica como el derecho a una participación real, y no meramente formal5. Y ese derecho se concreta, en términos de mínimos, en la obligación de someter a información pública el instrumento de planeamiento, si bien en los términos fijados por la legislación autonómica, conforme al artículo 25.1 TRLSRU. Trámite en el que al menos deberá incluirse para su conocimiento público un resumen ejecutivo comprensivo de (i) la delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y el alcance de dicha alteración; y (ii) los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión, articulo 25.3 TRLSRU. Finalmente, la participación pública se proyecta también en el ámbito del control de la actuación urbanística, al reconocerse una acción pública para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales contencioso-administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística, artículo 62.1 TRLSRU6.
5. A su vez, los artículos 21, 22 y 30 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, requieren que la versión inicial del instrumento de planeamiento, junto con el estudio ambiental estratégico, sea sometida a información pública y a consulta (audiencia) de las personas interesadas en el seno del procedimiento ordinario de evaluación ambiental estratégica, y solo a consulta en el seno del procedimiento simplificado de evaluación ambiental estra-tégica7. A tal efecto, la documentación sometida a información pública debe incorporar un documento no técnico del estudio ambiental estratégico. Por su parte, el artículo 16 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, requiere en los procedimientos de elaboración de los instrumentos de planeamiento urbanístico, dada su incidencia sobre el medio ambiente, que se articulen mecanismos para que el público pueda expresar observaciones y opiniones cuando estén abiertas todas las posibilidades, antes de que se adopten decisiones sobre el plan. Participación cuyos resultados deben ser debidamente tenidos en cuenta en la aprobación del instrumento, poniendo de manifiesto al público las decisiones adoptadas y los
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motivos y consideraciones en los que se basen dichas decisiones, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública. Finalmente, se reconoce igualmente en este ámbito la acción pública, si bien restringida a las personas sin ánimo de lucro. Para las personas físicas se exige la legitimación individual, a tenor de los artículos 20 y 22 de la Ley 27/2006.
6. Las disposiciones del TRLSRU tienen el carácter de normas básicas8, configuradoras de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de todos los ciudadanos sobre la base del artículo 149.1.1.ª de la Constitución. Conforme a la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional sobre este el título competencial, tal regulación no impone una concreta técnica urbanística a las comunidades autónomas ni predetermina un único modelo de participación e información ciudadanas9. Aquellas tienen reconocido un amplio margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento. Como excepción, el reconocimiento de la acción pública se dicta en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal. Por el contrario, las determinaciones de la Ley 21/2013 tienen el carácter de regulación básica dictada al amparo del artículo 149.1.23.a de la Constitución, pudiendo ser complementada por las normas adicionales de protección que puedan adoptar las comunidades autónomas. A su vez, las normas de la Ley 27/2006 tienen igualmente el carácter de regulación básica en materia de medio ambiente, salvo las que reconocen la acción pública, dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal.
Este marco normativo debe ser completado, de una parte, por la...
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