Las partes en el proceso administrativo: Nociones generales
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
LAS PARTES EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO: NOCIONES GENERALES
1. Partes y proceso
Como es bien sabido, el proceso constituye, junto con el arbitraje, uno de los métodos heterocompositivos de solución de conflictos intersubjetivos y sociales, el cual se caracteriza por obedecer a una estructura piramidal presidida por un tercero imparcial —el Juez o Magistrado—, que, precisamente por tener atribuida la potestad de juzgar de manera definitiva e irrevocable el litigio, y de hacer ejecutar coactivamente lo juzgado, se sitúa en un plano jurídico superior al de quienes reclaman y contra quienes se reclama la aplicación de la Ley —las partes procesales—.
El proceso administrativo no escapa a tales consideraciones; en páginas precedentes se ha tenido ocasión de profundizar en uno de los elementos subjetivos del proceso —el órgano judicial— (vid. comentarios a los arts. 6 a 17 LJCA), el cual, dotado de las garantías constitucionales de independencia e imparcialidad (art. 117.1 CE), asume la función pública de ejercitar en régimen de exclusividad la potestad jurisdiccional, satisfaciendo con arreglo a derecho las pretensiones y resistencias que se someten a su cognición.
Nos corresponde ahora, pues, al objeto para cerrar el círculo del estudio de dichos elementos subjetivos, abordar esos otros elementos que integran la estructura del proceso, distintos del órgano judicial, y que reciben el nombre de «partes procesales».
La LJCA dedica a la regulación de las partes su Título II, integrado a su vez por tres diferentes Capítulos destinados a disciplinar, por este orden, el régimen jurídico de la capacidad procesal, la legitimación y la postulación. Con todo, sin embargo, un estudio global de la presente materia requiere, además del análisis de dichas tres categorías conceptuales, un siquiera sea somero repaso al concepto de «parte», a sus clases, notas características y singularidades en el orden administrativo, así como, seguidamente, a los fenómenos de «pluralidad de partes» en este tipo procesal.
2. Concepto y notas características
A) Concepto
Son «partes procesales», de un lado, quienes, mediante el ejercicio del derecho de acción, acuden ante el órgano jurisdiccional afirmando ser titulares de un derecho o un interés mediante la deducción de la pretensión, actúan en el proceso como sujetos de derechos, obligaciones, posibilidades y cargas, y postulan la emisión de un pronunciamiento que incidirá en su esfera jurídica particular; de otro lado, son también «partes» los sujetos, en igualdad de condiciones, contra quienes se dirige la pretensión.
En general, puede decirse que las partes existen en el proceso porque, como consecuencia de la vigencia del principio dispositivo, la justicia es «rogada» (ne procedat iudex ex officio), y sobre el Juez o Tribunal se cierne la imposibilidad de pro- mover de oficio la actuación de la potestad jurisdiccional. El presente principio, que arguye de manera decisiva en la consecución de la independencia judicial, es contrapuesto al inquisitivo e implica, en definitiva, que el nacimiento de un proceso depende de la actividad de un tercero ajeno al Juez o Tribunal, que ejercite el derecho de acción mostrándose parte, y deduzca la pretensión contra otro sujeto igualmente ajeno al órgano jurisdiccional que haya de enjuiciar el conflicto.
Pese a que la concepción doctrinal mayoritaria abona por la existencia de auténticas «partes» en el proceso administrativo, no han faltado defensores de la posición contraria, que fundamentan, de un lado, en el hecho de que el administrado, si consigue la anulación del acto administrativo, habrá actuado en defensa de la legalidad y del interés público; el particular que pretende la anulación —se ha llegado a decir (vgr. Guicciardi)—, no hace valer un interés propio, sino que formula el interés público lesionado por la actuación administrativa. De otro lado, se ha barajado también la circunstancia de que la Administración está sometida, tanto al principio de imparcialidad u objetividad, como plenamente a la Ley y al Derecho (arts. 103.1 CE y 3.1 LRJPAC), y, en consecuencia no defiende en el proceso intereses propios, sino, en todo caso, los de la comunidad social a la que sirve.
A consolidar dicha concepción coadyuvó, incluso, la antigua LJCA de 1956, en cuya Exposición de Motivos podía leerse que «cuando la jurisdicción contencioso-administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan solo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimenta la autoridad pública».
Ahora bien, si para definir a las «partes» se pone el énfasis en los conceptos de pretensión y resistencia, considerando como «sujetos» del proceso a quienes las deducen, y se advierte que el administrativo no es un «proceso a la legalidad del acto» (concepción objetiva) sino un método de protección de los derechos subjetivos (concepción subjetiva), resulta evidente que existen verdaderas partes en el proceso administrativo.
En definitiva, las anteriores doctrinas parten del equívoco de considerar, en primer término, que el administrado siempre actúa de forma altruista en defensa de la legalidad, cuando, en verdad, éste puede no sólo solicitar la anulación del acto sino, también, que se condene a la Administración a desarrollar una prestación en su exclusivo beneficio, todo ello sin perjuicio de que pueda resultar vencido en el proceso, supuesto este último en el que no se justifica en modo alguno dicha pretendida actuación altruista. En segundo término, además, si bien es cierto que la Administración ha de actuar objetivamente, encontrándose sometida con plenitud a la Ley y al Derecho, puede ocurrir, y de hecho ocurre en innumerables ocasiones, que en una actuación concreta se aparte de la legalidad, surgiendo así la posibilidad de que los afectados por la misma acudan al proceso administrativo en defensa de sus respectivas posiciones jurídicas.
Por tanto, aunque no se considere adecuado hablar en el proceso administrativo de «conflicto de intereses» entre partes, por las frágiles razones que esgrimen quienes niegan la existencia de verdaderas partes, lo que no cabe duda es que sí puede hablarse en el mismo de «conflicto de voluntades» contrapuestas entre sí ante el órgano jurisdiccional (Picardi).
B) Principios informadores
Del concepto de «parte» anteriormente descrito también pueden deducirse los principios informadores relativos a las partes procesales. Dichos principios son los de dualidad, contradicción e igualdad, porque dos son las posiciones distinguibles en los conflictos intersubjetivos cuya imperativa solución se demanda en el proceso, porque de distinto signo son las peticiones que se dirigen al Juez o Tribunal, y porque, de acuerdo con la proclamación constitucional del derecho a la igualdad contenida en el art. 14 de nuestra Norma Fundamental, de la que la «igualdad de armas» (Waffengleicheit) en el proceso es destacado exponente, ambas partes procesales han de gozar de idénticas posibilidades de alegación, prueba, conclusión e impugnación, sin que a ninguna de ellas se le haya de reconocer privilegio injustificado alguno.
Desgraciadamente, sin embargo, tal y como se tendrá la oportunidad de comprobar a lo largo de la presente obra, en el proceso administrativo tan solo encuentran plena vigencia los principios de dualidad y contradicción, y no así plenamente el de igualdad, ya que en favor de la Administración —parte necesaria en el proceso administrativo— subsisten aún en la actualidad importantes privilegios procesales, la mayor parte de ellos injustificados.
C) Singularidades del proceso administrativo: las posiciones procesales
Finalmente, y al igual que sucede en el resto de procesos, también en el administrativo se aprecia la existencia de una parte actora que ejercita el derecho de acción y deduce la pretensión, y una parte pasiva contra la que se dirige esta última y que coyunturalmente puede oponer a la misma la oportuna resistencia.
La singularidad, sin embargo, del proceso administrativo estriba en que, en la práctica totalidad de los casos, la posición procesal de parte pasiva es ocupada por la «Administración demandada» (art. 21 LJCA), formalizando una regla general que únicamente quiebra en el denominado «proceso de lesividad», en el cual es la propia Administración la que, no pudiendo eliminar de oficio sus actos lesivos por prohibirlo una norma imperativa, ha de solicitar tal eliminación a un órgano jurisdiccional que resolverá sobre ella, pero ya con la debida independencia, imparcialidad y contradicción (arts. 19.2 y 43 LJCA y 103 LRJPAC).
La justificación que se encuentra a esta típica distribución de posiciones proce- sales radica en que la Administración ejercita, al amparo del ordenamiento jurídico, un «sistema de autodefensa» que le permite ejecutar sus propios actos una vez hayan sido emanados del órgano competente (arts. 56 y 94 LRJPAC) y, consiguientemente, sin necesidad de acudir al proceso para proveerse de un característico título de ejecución (Caianiello, Cannada-Bartolí).
Dicha regla, además, también es consecuencia de la naturaleza «revisora» del proceso administrativo y, más decisivamente, de su propia estructura, al estar el mismo pensado y diseñado para que los terceros puedan oponerse a la actuación expresa o presunta de la Administración (vid. arts. 1, 25 y 26 LJCA), como garantía de que la misma cumple fielmente el principio de plena sumisión a la Constitución, a la Ley y al Derecho (arts. 103.1 CE y 3.1 LRJPAC).
3. Clases de partes
A) Activas y pasivas
Son partes activas aquellas que ejercitan el derecho de acción y deducen la pretensión, en tanto que partes pasivas lo son aquellas que se oponen a la misma, deduciendo la oportuna resistencia.
Debe precisarse, ello no obstante, que, siendo absolutamente común el hecho de que ambas partes dirijan al órgano jurisdiccional una concreta petición —las activas de...
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