País Vasco. Los decretos-leyes de la comunidad autónoma del País Vasco en materia financiera y tributaria (el decreto foral normativo de urgencia fiscal en Álava; el decreto foral-norma en Guipúzcoa; el decreto foral normativo en Vizcaya)
| Autor | José Luis Burlada Echeveste |
| Páginas | 383-434 |
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Ver Nota1
Si2 hay algo que caracteriza al sistema de fuentes de la Comunidad Autónoma Vasca es su naturaleza peculiar frente al resto de sistemas de fuentes del Derecho de las demás Comunidades Autónomas. La singularidad del Ordenamiento autonómico vasco se manifiesta, principalmente, en las complejas relaciones entre sistemas y subsistemas normativos que se despliegan en la Comunidad Autónoma Vasca, así como en la pluralidad de categorías normativas específicas que existen en su seno. Aparte del Esta-
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tuto de Autonomía, y de las normas típicas producidas por las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma (esto es, por el Parlamento Vasco y por el Gobierno Vasco), normas que son parangonables a las existentes en otros ámbitos autonómicos (leyes autonómicas, Decretos Legislativos, Decretos del Gobierno Vasco, Órdenes de los Departamentos, etc.), existen otras normas que suscitan problemas de encuadre conceptual: la Ley del Concierto Económico, la Ley de Territorios Históricos, etc.; y, finalmente, hay un amplio elenco de normas que provienen de los distintos subsistemas normativos forales, entre las que se encuentran las Normas Forales dictadas en ejercicio de la potestad normativa de los Territorios Históricos y otros tipos singulares de normas que con rango de Norma Foral aparecen en ese escenario normativo (así, los Decretos Forales Normativos y los Decretos de urgencia en materia tributaria), así como determinadas normas de carácter típicamente reglamentario (Decretos Forales, Órdenes Forales). Este complejo sistema normativo tiene su fundamento constitucional en la Disposición Adicional Primera de la Constitución3.
La actualización general del régimen foral cristalizó, principalmente, a través del Estatuto de Autonomía y de la Ley del Concierto Económico, pero en el ámbito de las fuentes del Derecho van a ser los órganos de los Territorios Históricos quienes definan autónomamente su particular subsistema normativo. En el sistema de fuentes de las Instituciones comunes, con diferencias de matiz, existe homogeneidad con el resto de los Ordenamientos autonómicos. El Estatuto de Autonomía del País Vasco es muy parco a la hora de regular el sistema de fuentes propio de la Comunidad Autónoma. Únicamente, hace referencia explícita a tres
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tipos de fuentes: leyes del Parlamento vasco, Reglamento parlamentario e, indirectamente, a las normas reglamentarias del Gobierno4. Cabe citar aquí la introducción coyuntural, a través de la Ley 17/1983, de una figura semejante a los Decretos-leyes5. Recuerda COBREROS MENDAZONA que, en aquella época –al no recogerse entonces en los Estatutos de Autonomía una precisión homóloga a la del artículo 86 CE–, la doctrina6de
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forma prácticamente unánime7había llegado a una conclusión de carácter negativo respecto a la posibilidad en el ámbito autonómico de esta figura legislativa excepcional8. Estos Decretos-leyes tenían su apoyo en la Ley 17/1983, de 8 de septiembre, por la que se facultaba al Gobierno a dictar Decretos-leyes con motivo de las recientes inundaciones. Como destaca COBREROS, la autorización se establecía exclusivamente en favor del Gobierno Vasco, teniendo un carácter extraordinario y excepcional, de lo cual se deducía que no se estaba ante una genérica habilitación para dictar Decretos-leyes, sino ante un supuesto muy especial y determinado; con-
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cluyendo que “no hay una habilitación “en blanco” en favor del Gobierno Vasco para que dicte Decretos-leyes. Las limitaciones (de tiempo, de materia, de causa y de finalidad) hacen que la figura final tenga indudables concomitancias con una delegación legislativa. Esto, unido a la fuerza de ley que la norma resultante tendrá, hace que la verdadera naturaleza de tal norma se nos aparezca como un tertium genus entre los Decretos-leyes, propiamente dichos, y los Decretos Legislativos”9.
De las previsiones estatutarias se puede extraer que los Territorios Históricos disponen de órganos representativos (es decir, de asambleas representativas), y de instituciones que despliegan funciones normativas, al menos en materia tributaria. Aunque en el artículo 38 del Estatuto se recogen una serie de reglas relativas al control jurisdiccional de las potestades normativas del País Vasco, nada se dice de los productos normativos de las instituciones representativas de los Territorios Históricos. No cabe duda de que esos productos (las Normas Forales y disposiciones del mismo rango) no son encuadrables en la categoría de “leyes del Parlamento vasco” (art.
38.1), ni tampoco pueden tener la consideración de “normas reglamentarias emanadas de los órganos ejecutivos y administrativos” (art. 38.3)10.
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Todos los subsistemas forales parten de la distinción entre potestad normativa y potestad reglamentaria, atribuyéndose la primera, en principio, en favor de las Juntas Generales, que son las instituciones representativas de cada Territorio Histórico. Las Juntas Generales son la Asamblea represen-tativa del Territorio, en cuyo seno es investido el Diputado General, que a su vez es quien designa y cesa al resto de los Diputados Forales que forman el Ejecutivo del Territorio Histórico (la Diputación Foral). Esta distinción orgánica se traslada al plano normativo. La jerarquización entre órganos se concreta en una jerarquización de normas. La posición más alta del órgano representativo implica un predominio de sus productos normativos. La Norma Foral es superior en grado en la jerarquía normativa interna a las normas que proceden de la potestad reglamentaria del Ejecutivo foral. El diseño del sistema normativo foral se aproxima bastante al existente en el Ordenamiento constitucional para los órganos generales del Estado o al previsto en el ámbito autonómico. Ello se aprecia en la previsión de la delegación normativa de las Juntas Generales en favor de la Diputación Foral, a través de la figura de los Decretos Forales Normativos. Estas disposiciones tienen el mismo rango que las Normas Forales, aunque proceden de la Diputación Foral.
Además, las Normas Forales Generales Tributarias de los Territorios Históricos recogieron unas disposiciones de carácter urgente, que adopta-rán inicialmente la forma de Decretos y que tienen la virtualidad de estar dotados de una fuerza normativa capaz de modificar Normas Forales. Estos Decretos de Urgencia, en la configuración de las anteriores Normas Forales Generales Tributarias, requerían del cumplimiento de un presupuesto de hecho habilitante (adaptar normas tributarias) y deberán ser ratificados o convalidados por las Juntas Generales del Territorio Histórico respectivo. El resto de las normas de los ordenamientos forales (con la exclusión de los Reglamentos de las Juntas Generales) se deben encuadrar en el ámbito de la potestad reglamentaria y, en ningún caso, a riesgo de ser declaradas nulas, pueden contravenir lo dispuesto en Normas Forales o en disposiciones normativas con rango de Norma Foral.
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El artículo 41.2.c)11 del Estatuto de Autonomía del País Vasco de 1979 establece que:
“2. El contenido del régimen del Concierto respetará y se acomodará a los siguientes principios y bases:
(…)
c) Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos adoptarán los acuerdos pertinentes, con objeto de aplicar en sus respectivos territorios las normas iscales de carácter excepcional y coyuntural que el Estado de-cida aplicar al territorio común, estableciéndose igual período de vigencia que el señalado para éstas”.
MEDINA GUERRERO ha relacionado este precepto con el principio de coordinación con la Hacienda estatal. La coordinación impuesta por el artículo 156.1 CE ha actuado en una doble fase. En la primera, la coordinación opera en un sentido estructural o estático, es decir, la exigencia de coordinación ha de inspirar el reparto de las atribuciones financieras entre el Estado y las CCAA, mandato que, para las CCAA de régimen común, se llevó a cabo por la LOFCA. Trasladado este condicionante al sistema financiero foral, implica que la Ley del Concierto Económico debe procurar que las facultades normativas que en materia impositiva se reconozcan en favor de los Territo-rios Históricos estén armonizadas con las propias del Estado, logrando que el sistema tributario estatal y el de los Territorios Históricos queden engarzados, evitando problemas como, por ejemplo, la doble imposición. En una segunda fase, en donde se presenta como coordinación funcional o dinámica, pretende que el ejercicio efectivo de las atribuciones financieras de las CCAA –en nues-tro caso, de los TTHH– pese a estar previamente armonizadas estrictamente, no resulte perturbador para la política económica general, cuya dirección corresponde al Estado. Ambas vertientes del principio están recogidas en el Estatuto vasco (la primera en el artículo 41.2.a)). En lo que aquí interesa, que
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es el segundo aspecto del principio de coordinación, el Estatuto lo cumple en el artículo 41.2.c), de forma que “viene...
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