El Pacto Local y sus implicaciones en el futuro de la provincia como entidad local
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 385-451 |
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La consolidación de las comunidades autónomas en España plantea una redefinición del modelo de organización territorial del Estado, así como de las relaciones que deben producirse entre las diferentes entidades territoriales. Durante el proceso constituyente, existía plena conciencia de que la democracia española sólo tendría posibilidades de sobrevivir si implicaba un proceso de amplia descentralización política.858 Ahora bien, como ya se ha hecho mención a lo largo de este estudio, el tratamiento que la Constitución española hace de las entidades locales no es ni tan amplio ni tan exhaustivo como el que se hace de las comunidades autónomas. Una vez garantizada de forma muy escueta la autonomía de los entes locales básicos para la gestión de sus respectivos intereses, la concreción de su ámbito competencial se difiere al legislador ordinario estatal o autonómico en función de la materia y de acuerdo a la distribución constitucional de competencias. Las razones que explican esta escasa regulación tienen un origen jurídico y político que, aunque no justifica por sí mismo la situación, sí hace más comprensible el silencio constitucional en esta materia. Baste con recordar que las primeras elecciones locales no se celebran hasta 1979, por lo que hasta esta fecha las entidades locales no eran elegidas democráticamente y eso las vinculaba directamente con el poder central. Después del período franquista, los ayuntamientos y las diputaciones quedaron debilitados políticamente, con pocas competencias y escasos recursos, deudores de un esquema de funcionamiento demasiado uniforme y localista.
El primer proceso descentralizador del Estado estuvo marcado por los Pactos Autonómicos, que concretaron en diferentes fases la marcha del proceso de atribución de competencias del Estado a las comunidades autónomas. El proceso iniciado por las comunidades autónomas históricas fue pronto emulado por el resto,
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que han crecido y se han desarrollado asumiendo la gestión de numerosos servicios antes centralizados y creando otros nuevos, apoyándose para ello en sus potestades legislativas. Frente a esta situación, la trayectoria seguida por las enti-dades locales ha sido muy diferente.
La provincia, a la que la Constitución define como agrupación de municipios, sí podría haber tenido un papel de mayor peso en el proceso descentralizador del Estado, respaldada además por el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, que abogaba por la "provincialización" de la Administración no estatal, y posteriormente por los distintos estatutos de autonomía, con las salvedades del Estatuto del País Vasco y Cataluña, que ya estaban aprobados, y por la Ley del proceso autonómico. Pero, como es bien sabido, la "provincialización" de la Administración territorial no cuajó y la descentralización tuvo como únicas entidades beneficiarías a las comunidades autónomas.
De esta forma, aunque la Constitución sitúa a la Administración local como el tercer vértice necesario para el diseño de la organización territorial del Estado, resulta evidente que ni los recursos ni las competencias de las que gozan una y otra entidad son equiparables. Es más, las entidades locales ven continuamente amenazadas sus competencias por la dinámica expansionista de las comunidades autónomas. Para combatir la tendencia centralizadora de algunas comunidades autónomas, las administraciones locales recurrieron inicialmente al Estado. En primer lugar, porque es el Estado el que sostiene a las entidades locales mediante las correspondientes transferencias de recursos procedentes de sus presupuestos (artículo 142 de la CE) y, en segundo lugar, porque es competencia del Estado establecer el marco legislativo básico conforme al cual las entidades locales pueden desarrollar su autonomía constitucionalmente garantizada. Este marco básico afecta a sus aspectos organizativos, régimen jurídico de funcionamiento, delimitación de su ámbito de competencias y a la fijación de sus recursos financieros.859
La LRBRL es la norma en la que el Estado concreta la garantía institucional de la autonomía local y que sirve como marco básico de actuación a las comunidades autónomas, que encuentran limitadas sus potestades de actuación para incidir sobre el régimen local en sus respectivos territorios.860 Pero, al tratarse de legislación básica, constituye un mínimo común denominador que deja un amplio margen de actuación a las comunidades autónomas para definir y llevar a cabo una política local propia. El resultado de esta dinámica es que la estructura de la Administración local, así como las competencias efectivas de las que gozan las enti-dades locales, dependen cada vez más del legislador autonómico. Cada nacionali-
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dad o región va asumiendo el modelo que mejor se adapta a sus circunstancias particulares, rompiéndose con la uniformidad que había caracterizado al régimen local hasta bien entrado el siglo xx.
Es decir, que desde un punto de vista funcional, no resulta posible establecer listas de competencias válidas para todas las materias, para todas las entidades locales y para todo el territorio español. No es igual delegar funciones en materias relativas al medio ambiente que sobre inserción social, ni que se haga a favor de una gran ciudad o de un pequeño municipio. También será diferente la delegación de funciones a una provincia predominantemente rural que a otra articulada en torno a grandes núcleos urbanos. De este modo, la definición final de las competencias locales otorga un protagonismo excepcional a las comunidades autónomas, de las que dependerán en último término las técnicas que se utilicen en cada caso,861 si bien también serán determinantes los sistemas de control e instrucciones a los que se someta su ejercicio por parte de los entes delegantes.
La esencialidad del Pacto Local es su naturaleza política. Hablar de Pacto Local es abordar la cuestión del reparto del poder en la organización territorial del Estado, y este debate ha estado y aún sigue estando mayoritariamente copado por la envergadura y las implicaciones políticas que conlleva el desarrollo del Estado autonómico. Si a estos antecedentes se le une la ambigua regulación existente sobre las competencias locales, no es difícil aventurar las demandas de la FEMP ante la evidencia de que se estaba consolidando un modelo de reparto de competencias entre las comunidades autónomas y las entidades locales que colocaba a estas últimas en una posición subordinada en el conjunto de las administraciones públicas.862 La constatación de esta situación llevó a principios de los años noventa al MAP a iniciar un estudio bajo la denominación de Libro blanco sobre la Administración local,
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con el que se pretendía evaluar los efectos de la LRBRL y la problemática que el desarrollo autonómico estaba originando en la Administración local.863 Antes de que el trabajo hubiese concluido, la FEMP recondujo y amplió sus reivindicaciones en dos direcciones fundamentales: la clarificación del ámbito competencial reconocido a los gobiernos locales y la reforma de la Ley de haciendas locales en el sentido de establecer instrumentos fiscales más flexibles que permitieran, al amparo del artículo 142 de la CE, crear verdaderos fondos autonómicos de financiación de las corporaciones locales.864 Junto con estas peticiones se incluyó otra largamente demanda por las entidades locales: una vía de recurso ante el Tribunal Constitucional en defensa de la Autonomía local.
El período transcurrido desde la celebración de la Asamblea Extraordinaria de la FEMP en A Coruña en 1993, hasta la aprobación de las medidas para el desarrollo del gobierno local en 1999, que va a ser la respuesta del Gobierno al denominado Pacto Local, muestra la dimensión de la complejidad de este acuerdo institucional durante su primera etapa que abarca la IV (1989-1993), la V (1993-1996) y la VI (1996-2000) Legislatura.865 Entre unas y otras fechas se van sucediendo diferentes propuestas y documentos, que en su conjunto responden a la necesidad de afrontar una triple problemática: jurídica, económica y...
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