Deber urbanístico de conservación y órdenes de ejecución: crisis de la regulación tradicional, nuevas regulaciones autonómicas y algunas propuestas
| Autor | José María Rodríguez De Santiago |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 274-299 |
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La regulación tradicional del deber de conservación de los propietarios de edificaciones y de la respuesta administrativa ante el incumplimiento voluntario por aquéllos de este deber, la orden de ejecución, necesita de una reforma que, por lo demás, ya ha empezado a producirse. Por una parte, una regulación ajena al ámbito del Derecho administrativo, la de los arrendamientos urbanos, ha marcado desde hace décadas la práctica administrativa en esta materia. En muchos casos, ha estado tan gravada la situación del propietario de los inmuebles arrendados por la prórroga forzosa y la congelación de rentas, que la Administración no ha sido capaz de tratar a los propietarios que no realizaban las obras necesarias para mantener sus edificaciones en adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato público con el rigor que requiere su consideración de incumplidores de un deber impuesto por la legislación urbanística. Esto ha conducido a una situación objetiva en la que sorprende la incoherencia valorativa que supone la favorable consideración que reciben los propietarios incumplidores de este deber, frente a quienes voluntariamente atienden con diligencia a las exigencias de la seguridad, la salubridad y el ornato de las construcciones.
Por otra parte, la irrupción de una nueva perspectiva hasta ahora no suficientemente atendida por el Derecho urbanístico, la de la rehabilitación urbana, está marcando buena parte de la nueva legislación en la materia de las Comunidades Autónomas, con consecuencias tanto en lo que se refiere al deber de conservación y a las órdenes de ejecución, como a la regulación, íntimamente vinculada a las anteriores, de la ruina de las edificaciones. De las insuficiencias de la regulación tradicional de esta materia, de algunas propuestas para salirles al paso y de la nueva regulación que el deber de conservación y Page 275 las órdenes de ejecución reciben en las nuevas leyes urbanísticas autonómicas pretende darse cuenta en el presente estudio.
El régimen urbanístico de la propiedad de los inmuebles es uno de los ejemplos en que más claramente se pone de manifiesto la flexibilidad que puede llegar a alcanzar el derecho de propiedad en manos del legislador que regula y delimita su contenido de acuerdo con las exigencias de la función social (art. 33.2 CE). Para el suelo que se incorpora por primera vez al proceso urbanizador y edificatorio o, incluso, para el suelo urbano no consolidado por la urbanización las obligaciones y cargas derivadas de la función social de la propiedad que pesan sobre los titulares de esos terrenos se concretan, en términos generales, como es sabido, en los deberes de ceder (terrenos destinados a dotaciones públicas y terrenos en los que debe materializarse el aprovechamiento urbanístico de cesión obligatoria), equidistribuir, urbanizar y edificar (arts. 14.2 y 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones; en adelante, LRSV). Para los terrenos ya edificados la función social de la propiedad pasa a concretarse, fundamentalmente, en el deber de uso, conservación y rehabilitación impuesto por el art. 19 LRSV, también regulado en los (todavía vigentes) arts. 245.1 y 246.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (en adelante, TR 92).
El deber de conservación, según se extrae de dichos preceptos, es aquél que, derivado de la función social de la propiedad, impone al propietario la obligación de realizar a su costa las obras conducentes al mantenimiento de su edificación en adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato público.
Si el propietario no realiza voluntariamente las obras necesarias para mantener su edificación en condiciones adecuadas de seguridad, salubridad y ornato público puede la Administración imponer su ejecución con carácter obligatorio [arts. 181 y 182 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 Page 276 (en adelante, TR 76), todavía vigentes con el carácter de legislación estatal supletoria]. Este punto de partida es importante: las órdenes de ejecución constituyen una forma de reacción por la Administración ante la previa falta de cumplimiento voluntario por el propietario de un deber impuesto legalmente. El propietario debía haber solicitado licencia para realizar obras destinadas a mantener su edificación en condiciones adecuadas y no lo hizo. Ante eso reacciona la Administración con la orden de ejecución.
Un apunte de carácter sociológico obliga a destacar que la mayor parte de los conflictos sobre los que se han pronunciado los órganos judiciales y que, por tanto, constituyen los antecedentes de la jurisprudencia existente en esta materia, están relacionados con el régimen de los arrendamientos urbanos regulado en la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU) de 1964. La línea de tensión entre la conservación y la ruina (porque, como se sabe, cuando un edificio está en situación legal de ruina, cesa, con carácter general, el deber de conservación al que se está haciendo referencia) tiene en sus extremos, respectivamente, a los inquilinos y al propietario. Las órdenes de ejecución las impone el Municipio a los propietarios a instancias de los inquilinos para que sea la Administración quien obligue al propietario a realizar unas obras para cuya realización éste no es diligente. Las declaraciones de ruina son promovidas por los propietarios que pretenden esa resolución administrativa porque la prórroga forzosa de los contratos y la congelación de las rentas (características del régimen de la LAU 1964) hace más interesante para él, desde la perspectiva económica, una declaración de ruina que extingue o permite resolver los contratos de arrendamiento existentes (arts. 114.10 y 118 LAU 1964) y abre una puerta de escape de aquella situación tan poco ventajosa para la propiedad1. Y en el Page 277 contexto de esta tensión se han dictado la mayor parte de las resoluciones del Tribunal Supremo.
Habrá que comprobar si la nueva regulación de la LAU de 1994 (que suprime la prórroga forzosa) modifica esta realidad sociológico-jurídica.
En su tarea de interpretación de los preceptos correspondientes de la (en la actualidad) legislación supletoria estatal [fundamentalmente, arts. 181 y Page 278 182 TR 76; y 10 y 11 del Reglamento de Disciplina Urbanística (RDU)]2 ha resuelto el Tribunal Supremo que las órdenes de ejecución dictadas por el Municipio deben señalar concretamente las obras cuya realización se impone al propietario "con la especificación más detallada posible para el mejor...
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