Sobre algunos aspectos de la ordenación jurídica de los cuerpos locales de policía*

Autor*Javier Barcelona Llop

I - PRELIMINAR

Voy a dedicar estas páginas a la exposición de algunos aspectos del régimen jurídico de los Cuerpos Locales de Policía que me parecen especialmente significativos. Doy por sobreentendido el contexto jurídico general de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al que, por descontado, las Policías Locales pertenecen y sin cuyo conocimiento es difícil aproximarse a éstas puesto que, al fin y al cabo, son un elemento más, siquiera con peculiaridades dignas de mención, de la maquinaria que activa el modelo policial español (me remito a mi libro Policía y Constitución, Madrid, Tecnos, 1997). Ello implica, entre otras cosas, que cualesquiera auspicios de reforma del régimen legal vigente de las Policías Locales debe tener en cuenta que no es factible mover una pieza del sistema sin dar nueva ubicación a las demás. Aunque opino que el campo de las Policías Locales es el más fértil para la siembra de una posible modificación del actual régimen jurídico de la policía de seguridad, pienso que la alteración del vigente marco legal de los Cuerpos municipales sólo puede hacerse dentro de una operación más amplia que acometa la, ya a todas luces necesaria, actualización y renovación del ordenamiento policial español.

Aun consciente de que ningún elemento del modelo puede ser analizado aisladamente, estas páginas -cuya condición de borrador quiero destacar desde ahora y sin falta- se circunscriben a poner de relieve ciertos aspectos que sólo, o principalmente, atañen a las Policías Locales. En esa limitación está una de las muchas carencias que seguramente tienen. No apuran las consecuencias que deben extraerse del diagnóstico que hacen ni formulan sugerencias articuladas de reforma del régimen de las Policías Locales. La razón de ello está, por lo dicho, en el convencimiento de que es necesaria una revisión de conjunto de nuestro modelo policial, tarea que no puede ser suplida por propuestas sectoriales. De ahí que deje ese empeño, por lo demás ambicioso, para mejor ocasión.

II - CUESTIONES EN TORNO A LAS FUNCIONES DE LAS POLICÍAS LOCALES

1) NORMAS Y REALIDAD

Lo primero que observa cualquiera que se aproxime a la vigente ordenación legal de los Cuerpos de Policía Local en España es que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo (en adelante LOFCS) los configura como cuerpos subordinados o de segundo orden en lo que al cumplimiento de las funciones propiamente policiales concierne. Compárense las que el artículo 53 les asigna con las que la misma Ley atribuye a los Cuerpos estatales y autonómicos que regula (artículos 11, 12 y 38) para apreciar que el peso de los servicios policiales propiamente dichos (mantenimiento del orden en las calles, prevención y represión de los ilícitos) recae fundamentalmente sobre los últimos. Idéntico criterio es perceptible en la LO 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Si a consecuencia del llamado Pacto Local el artículo 29 de dicha norma ha sido modificado en 1999 para facilitar que las Ordenanzas municipales puedan especificar los tipos que corresponden a las infracciones cuya sanción compete a los Alcaldes, es notorio que la Ley bascula sobre la competencia ordinaria de la policía estatal en la adopción de las diversas medidas que contempla, sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas habilitadas para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana. La voluntad de la LO 1/1992 de no apartarse del esquema de la LOFCS es patente. En la misma línea, cabe recordar que los agentes locales no están entre los habilitados para ejercer las actividades de vigilancia y persecución transfronteriza a que se refieren los artículos 40 y 41 del Convenio de Schengen. Es verdad que el Reino de España ha limitado tales actividades a los cuerpos estatales y, bajo ciertas condiciones, al Servicio de Vigilancia Aduanera, pero si la exclusión de las Policías de las Comunidades Autónomas debiera, quizá, ser objeto de revisión, la de las Policías Locales es coherente con el lugar que se les ha asignado dentro del modelo policial español .

Sin embargo, el diseño funcional que de las Policías Locales hace la normativa no puede ocultar una realidad incontrovertible: no todos los Cuerpos locales ejercen, en la práctica, las mismas funciones. La razón es sencilla. Conforme a valoraciones del Ministerio de Administraciones Públicas, en febrero de 1999, y sobre un total de unos 8.000 municipios, sólo en España hay unos 1.100 con población superior a 5.000 habitantes; de ellos 293 superan los 20.000 y, dentro de éstos, 60 alcanzan los 50.000 habitantes y 55 sobrepasan los 100.000. La frialdad de la estadística no impide apreciar que la situación es en extremo heterogénea. Es evidente que las necesidades, disponibilidades y carencias de centenares de Municipios pequeños no son las mismas que las de los pocos que superan los cien mil habitantes, y no digamos ya de las aquellos que cuentan con varios centenares de miles de empadronados o con algunos millones de ellos. En ningún sector. Tampoco en el de la seguridad pública. Si, según la legislación estatal de régimen local, pueden existir Cuerpos de Policía Local en los Municipios con censo superior a 5.000 habitantes o en los de población inferior previa autorización ministerial -en Cataluña el umbral se multiplica por dos-, la situación resultante no puede ser homogénea porque los problemas de seguridad en las localidades pequeñas no son comparables a los que existen en las de tamaño medio ni, mucho menos, a los presentes en las grandes urbes.

La circunstancia que se comenta, reveladora de una realidad incontrovertible y tozuda, se refleja inevitablemente en las dimensiones de los Cuerpos de Policía Local que existen. Según datos del, entonces, Ministerio de Justicia e Interior, en 1995 existían en España algo menos de 1.700 Cuerpos de Policía Local. De ellos, 70 (4.18%) disponían de plantillas superiores a 100 funcionarios, 79 (4.72%) entre 60 y 100, 96 (5.74%) entre 30 y 60, 450 (27%) entre 10 y 30, y 976 (58.5%) entre 1 y 10 efectivos. La situación no es muy diferente en Cataluña. En 1998 existían en la Comunidad Autónoma 186 Cuerpos. De ellos, 117 con menos de 25 funcionarios (63%), 34 entre 25 y 30 (18.3%), 21 entre 50 y 100 (11.3%) y 14 que superaban la última cifra (7.52%).

Cabe sostener que, al menos como tendencia, cuanto mayor sea el Municipio mayor será la proclividad de los cuerpos locales a desempeñar funciones que, en estricta ortodoxia normativa, no les corresponden por pertenecer a otros. En las localidades grandes y, sobre todo, en las aglomeraciones urbanas más importantes, es cotidiano que las Policías Locales realicen tareas de ordinaria policía de seguridad, seguramente porque los efectivos estatales o autonómicos son incapaces por sí mismos de resolver todos los problemas de seguridad pública que en esos lugares existen y que se plantean con cierta velocidad. No estoy diciendo que se llegue a la suplantación o sustitución, pero sí que los hechos demuestran que cuando menos en los núcleos de población más significativos, la actividad de los cuerpos de Policía Local no siempre se corresponde con el diseño funcional que ha hecho el legislador.

Y es que la homogeneización funcional sobre la que la Ley organiza el régimen jurídico de las Policías Locales se da de bruces con la realidad de un complejo mosaico de Cuerpos de formación dispar, de muy diferente número de efectivos, que actúan en territorios en los que los problemas de la seguridad pública no son los mismos y los medios disponibles tampoco. En esa pretensión de tratar a todos por igual se encuentra, a mi modo de ver, uno de los mayores obstáculos a la racionalización del modelo policial español, del que las Policías Locales forman parte al fin y al cabo. Si la LOFCS permite que entre los cuerpos autonómicos que regula y los dependientes de las Administraciones vasca, catalana y navarra existan diferencias importantes en orden a las funciones que unos y otros cumplen, no se ve por qué lo mismo no podría hacerse en el ámbito local aunque los motivos de una eventual decisión en tal sentido serían muy distintos a los que han movido al legislador a establecer el distingo funcional entre las policías autonómicas. Naturalmente, la operación sería compleja, pero no es imposible.

Esa percepción de la necesidad de diferenciar entre los Cuerpos de Policía Local en función de la índole del Municipio en el que operan no es exclusivamente personal. El 15 de octubre de 1996, la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados acordó la creación de una Subcomisión encargada de la elaboración de un Informe que sirviera de base para el establecimiento de un nuevo modelo policial. Cumplido el encargo y publicado el resultado en el BOCG, serie D, de 29 de diciembre de 1999, en el Informe puede leerse que, en su configuración legal, las Policías Locales no están llamadas a ejercer principalmente tareas de policía de seguridad propiamente dicha relacionadas con la prevención y persecución del delito y con el mantenimiento del orden público, aunque sea apreciable la existencia en determinadas capitales españolas de Cuerpos de Policía Local que han adquirido un extraordinario desarrollo, como Bilbao y Barcelona (p. 23). Es interesante hacer notar que los casos citados en el Informe son diferentes. Hasta el despliegue de la Ertzaintza, los policías locales de las capitales vascas han tenido que suplir muchas veces a la Policía estatal, por desgracia muy ocupada durante muchos años en tareas relacionadas con la violencia terrorista. En Barcelona, en cambio, ese problema no ha existido.

Algo más adelante (p. 27), el Informe contrasta el marco normativo de las Policías Locales con lo que sucede en muchos lugares, y llega a una interesante conclusión:

'Es obvio que en los últimos años se ha producido un incremento notable de los cometidos que algunas Corporaciones Locales han ejercitado en el campo de la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR