Orden público, paz pública y delitos de resistencia, desobediencia y desórdenes públicos tras las reformas de 2015
| Autor | Carmen Juanatey Dorado |
| Cargo | Catedrática de Derecho Penal. Universidad de Alicante |
| Páginas | 39-82 |
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Con la aprobación de la LO 1/20151los delitos de resistencia, desobediencia y desórdenes públicos han sido objeto de modificaciones, algunas de ellas sustanciales, fundamentalmente en el caso de los desórdenes públicos. La trascendencia de los cambios introducidos en estos últimos delitos no se limita a su concreta regulación sino que tiene un alcance general: supone un cambio de paradigma en la intervención del Derecho Penal, con la punición, entre otras conductas, de actos que podríamos denominar "pre-preparatorios" de desórdenes públicos que se castigan con la misma pena que el delito consumado. De hecho, es difícil encontrar al-
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gún autor que se haya ocupado de analizar las últimas reformas en estos delitos y no denuncie los excesos en la intervención penal en esta materia a los que no cabe encontrar otra finalidad que la de tratar de cercenar la crítica política y la protesta social2.
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Como trataré de ir poniendo de manifiesto a lo largo de este trabajo, la reforma camina hacia la privatización de la seguridad pública3y, lo que me parece más grave, hacia la privatización del ejercicio de la autoridad al reconocer directamente como sujetos pasivos de la acción del delito de desobediencia a la autoridad al personal de seguridad privada, siempre que estos últimos "desarrollen actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad" -art. 556 Cp- (también los delitos de resistencia y de atentado prevén las mismas penas tanto si la conducta se realiza contra autoridades o agentes de la autoridad, como si se lleva a cabo contra el personal de seguridad privada). A pesar de que la equiparación entre los agentes de seguridad privada y los agentes de la autoridad había sido reclamada durante años por las empresas privadas que gestionan servicios de seguridad, hasta el momento ningún legislador había osado romper de esta forma con la regla fundamental de que el ejercicio de la autoridad debe corresponder en exclusiva al Estado y que la gestión del poder coactivo no debe estar en manos de empresas privadas cuya finalidad es obtener un beneficio económico. Sin embargo, en la última legislatura (2011-2015), como expresaré más adelante, la aprobación de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada supuso el primer paso y el Código penal, con las modificaciones introducidas por la LO 1/2015, no ha hecho más que ratificar lo ya previsto en esa ley.
El problema es que los riesgos de la privatización de servicios públicos como el control del orden público son muy altos. Un claro ejemplo de ello es el papel que están jugando las empresas que gestionan prisiones privadas en EEUU en el aumento del número de personas encarceladas y, en consecuencia, en la concreta intervención penal. Estas empresas, por una parte, realizan cuantiosas contribuciones a las campañas electorales de responsables políticos que posteriormente van a tomar decisiones de política criminal y, por otra parte, sus directivos ocupan relevantes posiciones de poder en la American Legislative Exchange Council4, un poderoso lobby (integrado por políticos, miembros del poder legislativo y empresarios, todos ellos conservadores), que promueve la ideología del libre
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mercado, la defensa de "la política criminal de mano dura" y la privatización de las prisiones, y que ejerce una notable influencia en la política legislativa5. Esto, que puede parecer impensable en España, en realidad podría no serlo tanto6. Si observamos la evolución de la política criminal española de los últimos veinte años puede verse cierto paralelismo con la evolución de la política criminal estadounidense a partir de los años 80. Podría decirse que estamos caminando en la misma dirección, aunque con unos cuantos años de retraso7.
Además, la nueva regulación resulta contraria a una correcta inter-pretación de los principios constitucionales del Derecho penal, especial-mente de los principios de proporcionalidad y de intervención mínima. La situación es tan grave que debido al uso excesivo e injustificado del Derecho penal, no solo en esta materia sino en gran parte de los ámbitos que han sido objeto de reforma por las leyes orgánicas 1/2015 y 2/20158, la invocación de estos principios penales resulta en buena medida retó-rica. Cuando al analizar casi cada uno de los preceptos modificados se tiene que denunciar la vulneración de, al menos, alguno de estos principios, la denuncia pierde toda su fuerza y corre el riesgo de resultar banal. Por ello, parece imprescindible tratar de reconducir la situación e intentar circunscribir la intervención penal dentro de los límites que nos habíamos marcado con la aprobación de las leyes de reforma del Código penal de 1973 y el Código penal de 1995, lo que no parece que sea pedir demasiado. Para ello, es imprescindible aplicar el sentido común jurídico y no dejar de alertar sobre los riesgos de la deriva punitivista, de la que las leyes 1/2015 y 2/2015 son un claro reflejo, e interpretar las normas penales modificadas de forma que el Derecho penal siga siendo el último recurso del Estado en el ejercicio del poder coactivo. Esto es lo que inten-
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taré hacer en lo que sigue. Comenzaré con un análisis de los conceptos de orden público y de paz pública, con el objetivo de tratar de dar una mínima coherencia al uso que de estas expresiones se hace en el Código penal tras la situación creada con las reformas de 2015. Y, seguidamente, me ocuparé de las últimas modificaciones introducidas en los delitos de resistencia, desobediencia y desórdenes públicos.
Bajo la rúbrica "Delitos contra el orden público", del Título XXII del Código penal, se recogen un grupo de tipos penales cuyo denominador común sería el que todos ellos, de una forma u otra, atentan contra cierta concepción del "orden público". Los delitos de resistencia y desobediencia a la autoridad así como los desórdenes públicos entran, pues, bajo esa categoría de conductas que vulneran ese orden. Junto a ellos se incluyen también bajo esta rúbrica la sedición; el atentado; la tenencia, el tráfico y el depósito de armas, municiones o explosivos; las conductas relativas a organizaciones o grupos criminales; las relativas a las organizaciones y grupos terroristas y los delitos de terrorismo. Esto es, la categoría "delitos contra el orden público" acogidos bajo el Título XXII del Código penal es muy amplia y abarca conductas de muy diversa entidad9; no hay más que ver el abanico de penas que pueden imponerse por la comisión de alguna de estas conductas: desde multa de seis meses hasta prisión por el tiempo máximo previsto en el Código penal, esto es, prisión permanente revisable.
De ahí que una de las primeras cuestiones que hay que plantearse en relación con estos delitos es qué debemos entender por "orden público" y si este es o no un concepto coincidente con el de "paz pública" en cuanto interés que se protege de forma expresa a través de algunos de estos tipos penales. Mientras que la regulación anterior de los delitos de desórdenes públicos obligaba a hacer una distinción entre el significado de ambas expresiones (art. 557.110), la nueva tipificación parece utilizarlas, al menos en algunas ocasiones, como sinónimos. Así podría deducirse de
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la relación entre los delitos previstos en los artículos 557 y 557 bis que requieren que se altere la "paz pública" (en el primero de forma expresa y en el segundo por remisión a aquél) y el artículo 559 que se refiere a los tipos previstos en el artículo 557 bis como "delitos de alteración del orden público" (a la regulación prevista en estos preceptos me referiré más adelante al analizar los delitos de desórdenes públicos).
Lo cierto es que tradicionalmente el Código penal ha tratado ambos conceptos de forma ambigua, lo que explica la indeterminación existente sobre los mismos. De hecho, la definición de "orden público" y de "paz pública" no ha sido una cuestión pacífica en la doctrina. Mientras que algún autor parece tratarlos como sinónimos11, la opinión dominante (basándose en la anterior redacción del artículo 557.1) ha establecido una distinción entre ambos12, si bien en algunos casos las diferencias que se señalan son en cierta medida difusas13. Y por lo que respecta a la doctrina jurisprudencial, aunque la situación tampoco ha sido clara, sí se puede constatar una línea interpretativa ya consolidada del Tribunal Supremo que ha venido distinguiendo entre ambos conceptos. Así, el propio Tribunal ha manifestado que "a pesar de la proximidad y de las dificultades para la diferenciación entre la noción de paz pública y la de orden público", la redacción del delito de desórdenes públicos imponía la distinción14. En coherencia con ello, y aun admitiendo la variedad de definiciones existentes, ha declarado que "la paz pública hace referencia a la normalidad
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de la convivencia con un uso pacífico de los derechos, especialmente los derechos fundamentales", mientras que el orden público "se refiere al funcionamiento normal de las instituciones y de los servicios". De mane-ra que...
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