La ocupación directa de terrenos para dotaciones urbanísticas
| Autor | Antonio Fernández Cano |
| Cargo | Director de Programa Jurídico. Comunidad Autónoma de Murcia |
ABREVIATURAS
LS Ley del Suelo. Texto refundido de 26 de junio de 1992.
Ley 8/1990 Ley de Reforma del Régimen Urbanístico de 25 de julio de 1990.
TRLS 1976 Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
LEF Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954
LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
RPU Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978.
RGU Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978.
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PROCEDIMIENTO
El procedimiento de ocupación directa de terrenos se regirá por las disposiciones de la legislación urbanística autonómica que eventualmente la regulen, con respeto en todo caso de las reglas que dicta el artículo 203.3 LS, sobre las que ya se ha indicado que tienen el carácter de legislación básica.
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Presupuestos de aplicabilidad del procedimiento de ocupación directa.
Podemos distinguir ante la situación existente antes de la reforma del régimen urbanístico operado por la Ley 8/1990 y la actualmente existente:
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Situación antes de la reforma del régimen urbanístico,
Como va se ha indicado, el artículo 52 RGU exigía, para aplicar el procedimiento de ocupación directa, que se hubiera iniciado el procedimiento de reparcelación o compensación en el polígono en el que por tener un exceso de aprovechamiento con relación al de todo el suelo urbanizable programado, hubieran de compensarse los propietarios afectados por los sistemas generales.
De acuerdo con ello, LASO MARTINEZ (Ref.), antes de la reforma del régimen urbanístico de 1990, decía que era suficiente con que estuviera iniciado el procedimiento de reparcelación o compensación, bastando para ello que existiera la delimitación de polígono, porque con ello se inicia por ministerio de la ley el expediente de reparcelación (arts. 101.1.a y 159 RGU), pero no había garantías de que, en virtud de tan genéricos efectos, pudiera conseguir el ocupado la compensación de su derecho. Por ello estimaba más correcto que si se pedía la reparcelación, la ocupación se suspendiera hasta la aprobación definitiva del expediente, aunque reconoce no obstante que en el período intermedio se producía la ocupación.
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Situación tras la reforma del régimen urbanístico.
Como se ha expuesto en la definición inicial, la ocupación directa es un instrumento de gestión urbanística, lo que conlleva para su aplicación la necesidad de que haya un planeamiento urbanístico previamente vigente que califique el suelo y determine la ubicación de los sistemas generales y dotaciones locales.
La aprobación del planeamiento sirve de fundamento a la actuación urbanística, posibilitando el desenvolvimiento de las instituciones y técnicas contenidas en la Ley, sobre un marco de actuación concreto. El artículo 19 LS dispone - con el carácter de legislación básica - que la aprobación del planeamiento preciso según la clase de suelo de que se trate determina el deber de los propietarios afectados de incorporarse al proceso urbanizador 0 edificatorio, en las condiciones y plazos previstos en el planeamiento o legislación urbanística aplicables, conforme lo establecido en la propia Ley.
Por tanto, será precisa la existencia de un Plan General, Normas Subsidiarias, Plan Parcial o Plan Especial que contemple estos equipamientos como fundamento de la actuación.
Pero no basta con el instrumento de planeamiento legitimador de la actuación, que en todo caso lo que puede determinar es la clasificación, la calificación urbanística y la determinación de infraestructuras, estableciendo unos aprovechamientos que son precisos para la aplicación del sistema de ocupación directa; sino que al ser este procedimiento para la Administración, ésta puede escogerlo como alternativa entre los diferentes medios de obtención de terrenos dotacionales a que nos referíamos en el apartado segundo, por lo que se precisa la incoación de un procedimiento específico en el que la Administración decida aplicar esta técnica.
El carácter de la ocupación directa como medio de obtención de los sistemas generales y dotaciones alternativo a la expropiación forzosa (Ref.), se constata por el hecho a que ya nos hemos referido, de que en caso de que transcurran cuatro años desde la ocupación, sin que se hubiera aprobado definitivamente el instrumento de redistribución de la unidad de ejecución donde hubieren de hacer efectivos sus aprovechamientos los propietarios de los terrenos ocupados, como veremos más adelante, podrán intimar a la Administración para que se inicie el expediente de justiprecio, resolviéndose en definitiva en un expediente de expropiación forzosa.
Es importante recalcar que el mecanismo de la ocupación directa requiere que el planeamiento determine el aprovechamiento tipo aplicable, porque ambos van indisolublemente unidos.
El aprovechamiento tipo es un módulo que se utiliza como medida del aprovechamiento que corresponde a los propietarios, y por medio de él se obtiene el derecho urbanístico que, ponderadamente, atribuye el Plan a los propietarios por cada metro cuadrado de suelo, realizándose una equiparación entre los diferentes propietarios.
Como ya se ha explicado, no podrá utilizarse el procedimiento de ocupación directa en el suelo urbano de aquellos Municipios en los que no se aplique íntegramente la delimitación de áreas de reparto y aprovechamiento tipo (arts. 200, 205.3 y Disposición Adicional Primera LS).
Hay que añadir que el ámbito de compensación de aprovechamientos es el área de reparto, en la que es posible realizar la equivalencia de aprovechamientos por los coeficientes de ponderación que posibilitan el reparto de cargas y beneficios.
En el expediente de ocupación directa, previamente a la ocupación, se han de determinar por acuerdo o resolución del órgano competente, los dos puntos fundamentales siguientes:
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Los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de adquisición por el titular del terreno a ocupar (Ref.), como establece el artículo 203.2 LS, que de acuerdo con la regla general del artículo 27 del mismo cuerpo legal, será el resultado de referir a su superficie el 85 por 100, del aprovechamiento tipo de área de reparto en que se encuentre.
Como indica MERELO ABELA (Ref.), si no se acude a la expropiación, el aprovechamiento patrimonializable por el propietario afectado por la ocupación directa, sigue siendo el resultado de aplicar el 85 por 100 del aprovechamiento tipo respectivo, sin reducciones, porque sobre el titular continúan recayendo las cargas de gestión y de urbanización, para patrimonializarlo, quedando sujeto a las medidas de reacción frente al incumplimiento de los sucesivos deberes urbanísticos, de expropiación o de venta forzosa.
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La unidad de ejecución en que por exceder su aprovechamiento real del apropiable por el conjunto de propietarios inicialmente incluidos en la misma, hayan de hacerse efectivos tales aprovechamientos (art. 203.2, en relación con el art. 151.2 LS). Esta determinación se refiere a las unidades. de ejecución con exceso de aprovechamiento susceptible de apropiación por el conjunto de los propietarios incluidos en la misma, cuyos excesos corresponden a la Administración actuante, pudiendo ésta destinarlos a compensar a los propietarios de terrenos no incluidos en unidades de ejecución que se encuentren afectos a dotaciones locales o sistemas generales.
MERELO ABELA, antes citado (Ref.), afirma que sólo es aplicable la ocupación directa si los aprovechamientos resultantes de la superficie ocupada se pueden hacer efectivos en una unidad o unidades de ejecución con exceso de aprovechamiento real situadas en «la misma área de reparto» que el terreno dotacional a obtener por este procedimiento, porque sólo en el seno de cada área juegan los coeficientes de ponderación, que permiten convertir el expresado aprovechamiento patrimonializable en su equivalente referido al uso y tipología de la unidad de ejecución donde deba hacerse efectivo o materializarse.
En relación con este punto, se puede matizar más, y en cuanto al supuesto de los sistemas generales en suelo urbano no incluidos en áreas de reparto, y en los que la legislación autonómica aplicable no determine el aprovechamiento tipo que les corresponde, si se delimitan «varias» áreas de reparto, serán de aplicación las normas de valoración de aprovechamientos del artículo 59.3.b LS, que es de aplicación supletoria.
El precepto indicado dispone que en suelo urbano, si se hubieran delimitado varias áreas, el porcentaje del 75 por 100 del aprovechamiento se aplicará sobre el «promedio de los aprovechamientos tipo de las áreas con el uso y tipología residencial predominante en todo el suelo urbano», debidamente ponderados en función de su superficie respectiva, referido siempre a dicho uso residencial.
En este caso, PORTO REY (Ref.) examina y justifica que no se puede aplicar el procedimiento de valoración indicado en dicho precepto, porque al haber varias áreas de reparto, resulta que el aprovechamiento tipo de cada una de ellas es un indicador que no es homogéneo con ningún otro y que no se puede deshomogeneizar, porque las diversas áreas de reparto tienen distintos coeficientes de ponderación, todos ellos con base uno diferentes; lo que impide su valoración objetiva para el caso de expropiación o de cálculo de los aprovechamientos de los propietarios de suelo afectados por el sistema de ocupación directa.
El autor indicado propone, cuando en suelo urbano se hayan delimitado varias áreas de reparto, que a los solos efectos de cálculo del aprovechamiento de los sistemas generales, en esa clase de suelo se considere que ese procedimiento no está reconocido en la Ley, y que sólo cabría emplear este sistema en el suelo urbano de Municipios en los que por sus características no sean significativas las posibles diferencias relativas entre los mismos usos de distintas áreas de reparto.
PORTO REY sugiere que las Comunidades Autónomas deberán de aclarar este punto en su propia legislación, para no llevar a la inaplicación del...
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