Régimen jurídico de la obtención de terrenos dotacionales en la legislación urbanística gallega. Especial referencia a la ocupación directa

AutorMarnotes González/Talín Mariño
CargoTécnico de Administración General. Administración Local/Interventor-Tesorero de la Administración Local

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I Introducción
1. El marco normativo

Galicia se sustrajo a los inmediatos y perturbadores efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1997 de 20 de marzo, habida cuenta de que pocos días antes de su publicación el B.O.E. entró en vigor la Ley 1/1997 de 24 de marzo del Suelo de Galicia. Con ella, la comunidad autónoma dispuso de un completo bloque de legalidad que, si bien desplazaba en su casi totalidad la normativa estatal entonces vigente, era sustancialmente respetuoso con la misma.

Como ha señalado la doctrina1 trasladar la letra de una Ley como la estatal a un territorio autonómico como el gallego, resulta cuando menos arriesgado. El derrumbe del Texto Refundido de 1992 tras el pronunciamiento del Tribunal Constitucional y la reacción del legislador estatal con la separación del modelo instaurado con la Ley 8/1990 de 25 de julio y la adopción de medidas liberalizadoras del mercado de suelo, hicieron difícil la aplicación de la ley gallega en un extremo tan fundamental como en el régimen jurídico de las diversas clases de suelo sobre el que el Estado despliega su competencia exclusiva. Así, y aún cuando la supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado operada por el Real Decreto Ley 5/1996 de 7 de junio y por su secuela, la Ley 7/1997 de 14 de Abril de medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y Colegios Profesionales, fueron incorporados a la ley gallega2, la nueva Page 103 Ley 6/1998 de 13 de Abril y sus posteriores modificaciones convirtieron en una compleja tarea la labor de conjugar ambos ordenamientos que el Tribunal Constitucional había dejando a la labor hermenéutica de los operadores jurídicos3.

La Instrucción 1/1998 de 24 de julio de la Consejería competente en materia de urbanismo sobre la aplicación de la Ley del Suelo de Galicia en el marco de la nueva Ley 6/1998 es, en ese sentido, reveladora de la dificultad de integrar el régimen jurídico y la clasificación del suelo que en una y otra norma se establecían. La enérgica reacción de la Consejería suspendiendo el planeamiento de varios municipios también lo es de los efectos que las sucesivas modificaciones legales estaban produciendo allí donde debían de ejecutarse las previsiones de planeamientos que pronto se habían mostrado obsoletos.

Así las cosas, y tras las Sentencias del Tribunal Constitucional de 5 y 11 de julio de 2001 y 27 de febrero de 2002, existía un corpus jurisprudencial consolidado del alcance de las competencias exclusivas de las comunidades autónomas para establecer una política territorial y urbanística propia en el que no encajaba el marco normativo existente en Galicia. De ahí la necesidad proclamada en su Exposición de Motivos de una nueva Ley que constituya un ordenamiento completo y acabado finalmente plasmado en la nueva Ley 9/ 2002 de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (en adelante LOUGA). Ello no obstante, bien Page 104 pronto se vio la necesidad, por un lado, de corregir y clarificar determinados aspectos de la normativa aprobada y, por otro, de incorporar las innovaciones que en la normativa estatal se habían operado con la Ley 10/2003 de 20 de mayo, reformas todas ellas finalmente llevadas a cabo por la recientísima Ley 15/2004 de modificación de la LOUGA, vigente desde el 1 de enero de 20054. El texto resultante constituye la norma de cabecera del derecho urbanístico de Galicia.

2. Dotaciones públicas Alcance subjetivo y objetivo del concepto

La ciudad se estructura a partir de la polaridad espacio privadoespacio público de forma que la interrelación física de estas dos categorías puede presentar diversas configuraciones expresando en conjunto la imagen o trazado de ciudad5.

El proceso de transformación del suelo que denominados urbanización es el resultado, por un lado, de la actividad material de convertir las parcelas en solares dotándolas de servicios en el modo y forma previsto en el planeamiento respectivo y, por otro lado, del procedimiento jurídico por el se aborda la segregación del espacio para la diferenciación de los dominios públicos y privados. De éstos se obtienen las parcelas, de aquél las dotaciones.

Una completa definición de las dotaciones nos la proporciona la doctrina6: Moreno López propone la siguiente clasificación:

«- Dotación. Las dotaciones habrán de ser los servicios de interés público y social establecidos de forma proporcional a Page 105las necesidades y características socioeconómicas de la Ciudad y su zona de influencia. Este sentido amplio, que es el mismo que nos ofrece la legislación vigente, engloba por tanto a cualquiera de dichos servicios, sea cual sea su naturaleza, sentido y función.

Por el momento de su establecimiento, las dotaciones podrán alcanzar la naturaleza de equipamiento o infraestructuras. Por el alcance de las mismas serán sistemas locales o generales...

...

- Infraestructuras. Sin dejar de ser una dotación, la infraestructura constituye el sustrato elemental de la urbanización. Así pues se trata de servicios de interés público y social proporcionarles a las necesidades y características de la Ciudad, sobre los que se asientan otros servicios, así como los procesos económicos relacionados con la ciudad, incluido el urbanizador...

... De acuerdo con lo visto más arriba, serían infraestructuras las obras de urbanización, esto es las obras que proporcionan los servicios urbanísticos mínimos. Pero además tendrán características de infraestructuras las redes de comunicaciones, como carreteras, comunicaciones ferroviarias e incluso los centros de comunicación como aeropuertos, intercambiadores, etc.

Como dotaciones que son, las infraestructuras también podrán ser locales o generales, dependiendo de su ámbito de influencia. Dentro de estas últimas podremos incluir también las supramunicipales, referidas a aquellas que poseen una dimensión territorial, en cuanto a sus repercusiones, más allá del propio municipio.

- Equipamientos. La institución del equipamiento venía ofreciéndosenos como un sinónimo de la dotación. De acuerdo con lo establecido más arriba, sin abandonar esa condición, planteamos la posibilidad de que sea más bien una de las dos alternativas conceptuales de la dotación.

Alcanzar una definición de esta institución posee una notable complejidad que debemos desentrañar. Al igual que las dotaciones, los equipamientos siguen siendo servicios de interés público y social proporcionales a las necesidades y caracte- Page 106rísticas de la Ciudad; ahora bien, si las infraestructuras poseían la característica de servir de acomodo a procesos económicos y a otros servicios, los equipamientos constituyen esos procesos económicos y esos servicios.

Las posibilidades de equipamiento, de esta modalidad de equipamiento que nosotros ofrecemos, puede ser muy variada. Desde el residencial al industrial, pasando por el comercial, turístico, etc. La posibilidad de incluir dentro del equipamiento a estas realidades urbanísticas se encontraba más diluida en la tradicional forma de ver la institución. No obstante, entendemos que se hace imprescindible su inclusión de cara a completar perfectamente el mundo de las dotaciones.

Al margen de ellos, otro tipo de equipamientos se encuentra dentro del ámbito conceptual que nos ocupa. Nos referimos a los tradicionales, esto es, el deportivo, cultural, docente, sanitario, áreas libres, jardines, infantil, aparcamientos, funerario, etc.

Como dotaciones que son indudablemente pueden ser locales o generales, sin que ello desvirtúe en absoluto su naturaleza. Igualmente, dentro de los generales podremos encontrar los supramunicipales».

Una primera aproximación a la regulación que la LOUGA hace de la cuestión debe dejar sentado que pese a que el art. 7 de la vigente Ley 6/1998 como en su día el art. 9 del Texto Refundido de 1992 posibilita que los terrenos dotacionales puedan ser objeto de clasificación específica de suelo, la LOUGA ha optado por no hacerlo así, manteniendo las clases de suelo que ya son tradicionales en Galicia desde 1997: urbano, de núcleo rural, urbanizable y rústico.

No obstante, la definición de las dotaciones es tan importante a los efectos de su obtención que en la normativa urbanística autonómica es frecuente su regulación conjunta. La LOUGA, la más reciente de las aprobadas hasta el momento, no es una excepción.

Así (art. 165.1) define como terrenos destinados a dotaciones públicas, los de titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que tienden a satisfacer necesidades colectivas e im- Page 107 plantar usos o servicios públicos teniendo el carácter de bienes de dominio público.

Nótese que desde un punto de vista subjetivo sólo las administraciones públicas territoriales son titulares de dotaciones públicas puesto que sólo este tipo de entes representan los fines generales y abstractos de la administración y por ello sólo tales entes pueden ser titulares de los poderes públicos superiores incluidos el expropiatorio7. Por otra parte, de entre las administraciones públicas territoriales titulares de dotaciones...

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