Observaciones críticas al instituto de la mediación, tributaria italiana
| Autor | Luis María Romero Flor |
| Cargo | Profesor Ayudante Doctor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Castilla-La Mancha. Centro Internacional de Estudios Fiscales (CIEF) |
| Páginas | 69-86 |
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Con la introducción del artículo 17 bis en el Decreto Legislativo núm. 546, de 31 de diciembre de 1992 en el sistema contencioso tributario italiano, se ha abierto el camino a nuevas formas de diálogo entre los contribuyentes y la Administración Tributaria que, en la intención del legislador, deberían de conducir a una disminución de los recursos tributarios, al tiempo de mejorar los tiempos de revisión y comprobación tributaria2.
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La reclamación obligatoria para las controversias de valor no superior a veinte mil euros debe ser solicitada por el contribuyente, bajo sanción de inadmisibilidad del recurso, ante la Dirección Provincial o la Dirección Regional de la Administración Tributaria que ha dictado el acto, dentro de los sesenta días desde la notificación del acto que se intenta impugnar3.
Durante los siguientes noventa días se lleva a cabo un examen preliminar de la controversia, diseñado para verificar que existen al menos las condiciones para anular el acto impugnado, procedimiento éste que implica un examen cuidadoso de la reclamación, que tiene ya la forma de recurso ante la Comisión Tributaria, produciendo tales efectos en el supuesto de que el procedimiento administrativo concluya de manera negativa en el plazo previsto por la ley.
Para poder examinar la solicitud del contribuyente, el órgano administrativo implicado (según la intención del legislador) deberá colocarse en la condición de poder analizar los documentos y conocer los detalles de la pretensión. Por esta razón se ha previsto que el contribuyente deposite un acto de reclamación que tiene la forma de recurso ante la Comisión Tributaria, que contenga todos los elementos de hecho y de derecho, así como los documentos necesarios4con el fin de permitir a la Administración una revisión preliminar de la fundamentación de los motivos del recurso5. Un aspecto discutible, ya que frente a la exigencia por parte de la Administración de conocer
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en su plenitud las razones del contribuyente, cristalizadas con la presentación de la reclamación, no subsiste una obligación análoga de desvelar (en el acto de denegación) los elementos tenidos en cuenta para su propia defensa en juicio.
A pesar de la intención del legislador, no hay duda que la reclamación, tal y como está estructurada, suscita alguna que otra duda respecto a las implicaciones que pueden dar lugar si se pone en relación con el ejercicio del derecho a la defensa6. De hecho una de las preocupaciones entre la doctrina es la relativa a la previsión sancionatoria de inadmisibilidad del recurso por la ausencia de presentación de la solicitud en sede administrativa, con posibles efectos lesivos al derecho de defensa7. Además, existen otros aspectos del nuevo insti
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tuto que han sido sometidos a fuertes críticas por la doctrina, sobre todo en relación a la denominada mediación facultativa, iniciada de oficio o por iniciativa del contribuyente, en el curso de la fase de revisión de la reclamación. Y es precisamente sobre este último aspecto sobre el que queremos realizar el presente estudio, a sabiendas de que es uno de los puntos clave de la disciplina ya que a través de él se puede comprender de mejor manera la eficacia real y el impacto sobre la resolución de las controversias en materia tributaria.
En efecto, el porcentaje deflacionario de la mediación es elevado, dado que se considera que si no se reconocen los presupuestos para la conclusión de una mediación previa recalificación de la deuda tributaria, la Administración formula una propuesta de mediación que permita al contribuyente aceptar la totalidad del tributo, deter-minado a través del acto impugnado, solo con la finalidad de que pueda beneficiarse de la consiguiente reducción del 40% de la sanción irrogada. En este sentido ha sido la propia Administración tributaria, con la Circular núm. 9/E de 2012, la que ha aclarado (mediante la llamada práctica administrativa en materia de conciliación) que cuando no existen márgenes para una reducción de la pretensión, aunque no sea obligatorio, se podrá celebrar un acuerdo de mediación integral-mente confirmatorio del tributo denegado con el acto impugnatorio, con el consiguiente beneficio de la reducción de las sanciones irrogadas8, junto con la aclaración de que, en caso de no se acepte la propuesta por parte del contribuyente, la Administración solicitará, en
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el curso del proceso establecido, la condena al pago de las costas del juicio y de la mediación. Debido a la elasticidad que la Circular pare-ce haber conferido a la Administración que se ocupa de la mediación tributaria, pueden resultar favorable la solución del legislador al respecto, siempre y cuando se inicie de manera efectiva el diálogo entre la Administración Tributaria y el contribuyente, diálogo que a menu-do no se produce por aplicación de otros institutos deflacionarios del contencioso ya disciplinados. Sólo el establecimiento de un correcto circuito comunicativo entre las partes del procedimiento puede constituir una base eficaz para probar la validez del instrumento, lo que podría amortiguar los efectos negativos que se han mencionado ante-riormente de la reclamación obligatoria, formulada por el legislador de modo no del todo aceptable desde el respeto de los derechos del contribuyente. Además, un desarrollo correcto a la hora de aplicar la mediación tributaria podría al mismo tiempo servir para disipar la duda, planteada por la doctrina, según la cual en sede judicial los jueces podrían estar condicionados por la presencia de una propuesta de mediación de parte del contribuyente en la cual se declara dispuesto a aceptar el pago de la cantidad solicitada dentro de los límites9.
Como anteriormente mencionábamos, durante el transcurso de los noventa días dentro de los cuales la Administración Tributaria es llamada a pronunciarse, comprueba la admisibilidad de la solicitud10
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y verifica la imposibilidad de proceder a la anulación del acto impugnado, se formula una propuesta de mediación o bien se valora atentamente aquella presentada por el contribuyente junto al acto de reclamación, porque todavía se puede alcanzar el resultado deflacionario del contencioso y evitar la fase judicial11.
Desde esta perspectiva, la mediación asume un papel relevante, llamando a la Administración a una revisión crítica del trabajo realizado y evitando que la actividad interpretativa y estimativa realizada se reduzca a un examen puramente discrecional por parte de los funcionarios del contencioso a los cuales les ha sido encomendada la tarea de valorar las instancias. Para lograr esta finalidad, el legislador destacó que el acuerdo de mediación podía ser concluido cuando se halle (apartado 8 del artículo 17 bis): la incerteza de las cuestiones controvertidas, un cierto grado de sostenibilidad de la pretensión y/o el principio de economicidad de la acción administrativa. Tres presupuestos importantes, dirigidos a evitar que los órganos de la Adminis
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tración se aventuren en la gestión de un contencioso jurisdiccional del cual es posible que se desprenda un resultado desfavorable o parcialmente desfavorable para la Administración, teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales en el ámbito tributario; sobre todo con respecto al primero de los tres mencionados criterios de valoración de la propuesta de mediación. En efecto, a pesar de que en el ordenamiento italiano no existe un precedente jurisprudencial que pueda ser considerado como vínculo real, las consolidadas orientaciones de la Suprema Corte pueden actuar como punto de referencia para adivinar cuál sería el resultado de un eventual recurso de casación12. No se trata, por tanto, de un nuevo principio de vinculación de los precedentes jurisprudenciales de la Suprema Corte, sino adecuación a las consolidadas direcciones para evitar inútiles controversias13.
Sin embargo, la Circular núm. 9/E citada, contiene una serie de notas aclaratorias sobre la aplicación del principio que van más allá, al indicar que incluso en ausencia de praxis administrativa y de pronunciación de la Suprema Corte, la propuesta de mediación sobre cues-tiones jurídicas puede ser aceptada, incluso existiendo orientaciones de la Comisión Tributaria favorables a la posición del contribuyente, si en el caso tenido en cuenta confluyen los otros dos criterios de la sostenibilidad de la pretensión en juicio y de la economicidad de la acción administrativa. Se trata de una importante línea interpretativa, capaz de limitar potencialmente aquellas que deriven de la jurisprudencia, ya que a menudo se consideran rechazadas a toda costa las instancias del contribuyente, incluso en presencia de consolidados criterios jurisprudenciales que dejarían pocas dudas sobre la aplicación de las leyes tributarias.
Se trata, por tanto, de un paso hacia una mayor armonización de los principios indicados, frenado sin embargo por la aclaración contenida en la Circular núm. 9/E, según la cual, "en adhesión a preeminentes exigencias de uniformidad e imparcialidad del comportamiento de los órganos
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administrativos, está excluida la posibilidad de mediar en relación a cuestiones resueltas en vía administrativa, debiendo necesariamente los...
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