La regla de la no adquisición por silencio de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística

Abogados del Medio Ambiente

Resumen

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Desde antaño se ha venido discutiendo si en el ámbito de las licencias urbanísticas se produce el silencio administrativo positivo aún en contra de las prescripciones previstas desde la ordenación urbanística («contra legem»), habiéndose verificado tendencias oscilantes. A raíz de las alteraciones introducidas por la legislación de procedimiento administrativo común y con el matiz introducido por la regla del párrafo 3º del artículo 8.1.b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, estimamos que sí se produce el indicado silencio positivo, siendo coincidentes con el más reciente posicionamiento de nuestros tribunales superiores de justicia valenciano y andaluz. No obstante, este no es el criterio adoptado por el Tribunal Supremo, volviendo a la doctrina de la no concesión de licencia por silencio en contra de dicha normativa.

Palabras clave: Licencias, silencio positivo, ordenación territorial y urbanística.

A long running debate has been taking place into whether the remedy of «deemed approval» applies to the grant of building licenses, even against the provisions of urbanistic legislation («contra legem»), but the conclusions have not been unanimous. As a result of the modifications made to the legislation on common administrative procedure and with the nuance introduced by paragraph 3 of article 8.1.b) of the Consolidated Text of the Land Act, we consider that, indeed, such remedy applies. This interpretation is in line with the most recent rulings of the Superior Courts of Justice of Valencia and Andalusia. However, this is not the approach taken by the Supreme Court, who returned to the doctrine of no license by silence against the above mentioned legislation.

Key words: Building permits, deemed approval, urban and land planning.

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Extracto

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La regla de la no adquisición por silencio de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística

1. Introducción

El análisis del apotegma, en virtud del cual, «en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística», que al ser de rancio abolengo en nuestra legislación urbanística apuntala nuestro actual ordenamiento jurídico, ha de complementarse con alguna cavilación acerca del silencio administrativo (positivo).

Por de pronto, hemos de convenir que la secuencia que este instrumento administrativo ha experimentado en su devenir histórico es ostensiblemente «zigzagueante»1 o pendular, que trae causa de la incesante tensión existente entre los intereses públicos y privados, así como entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica que, no obstante, ansían conciliarse.

2. Breve recorrido histórico normativo de este adagio

La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 19562, en su normativa, se remitía al artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales3, el cual impetraba que pasados dos meses desde la presentación de la solicitud de la licencia en el Ayuntamiento sin que se le hubiera notificado resolución expresa, el peticionario podría dirigirse a la Comisión Provincial de Urbanismo y si en el plazo de un mes no le hubiera notificado al interesado el acuerdo expreso, quedaría otorgada la licencia por silencio administrativo.

Es decir, que se predicaba una «automaticidad» por el simple transcurso de estos plazos legales de la técnica del silencio administrativo positivo, dado que el peticionario adquiría su licencia, que, no obstante, podía resultar contraria al ordenamiento jurídico, pudiendo, al amparo de la misma, iniciar obras ilegales e incumplir su obligación de ajustar el ejercicio de su «ius aedificandi» a los imperativos términos previstos desde el instrumento de planeamiento4.

En esos supuestos, el silencio positivo actuaba como un verdadero acto, y, consecuentemente, la Administración, para dejarlo sin efecto, tenía que acudir a los procedimientos de revisión de oficio.

Por su parte, en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, el silencio positivo era la excepción pues el artículo 95 lo acotaba a

los supuestos en que una norma con rango de Ley («disposiciones legales») específica y taxativamente así lo previera (tal y como acontecía con la previsión de la LS/56 con el reenvío a lo previsto por el Reglamento de Servicios, acogiendo y haciendo suyo su postulado).

Luego, el TRLS/765, prescribió que el procedimiento de otorgamiento de las licencias se ajustaría a lo prevenido en la Legislación de Régimen Local (nuevo reenvío), si bien acuñó la regla que ahora venimos en escrutar, por la que se ordenaba textualmente que «en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyectos, Programas y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento»6.

En desarrollo del antedicho cuerpo normativo se dicta el Reglamento de Disciplina Urbanística7 que vino en impeler que:

«1. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de la Ley del Suelo, de los Planes de Ordenación, Programas, Proyectos y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o de las Normas y Ordenanzas reguladoras sobre uso del suelo y edificación.

2. Cuando, en el supuesto del número anterior, el peticionario de la licencia ejecute las determinaciones del proyecto, no habrá lugar a indemnización a su favor si se ordenare posteriormente la suspensión de actividades o la demolición de lo realizado»8.

De los antedichos preceptos se extractaba la consecuencia del pleno sometimiento del silencio positivo al principio de legalidad9,

tornándose al polo diametralmente opuesto al de la normativa que le precedió. Es decir, que «el acto no llegará a existir si su contenido puede constituir una infracción del ordenamiento jurídico»10.

Sin embargo, estas normas acrisolaban el verdadero enfoque para el cual fueron dictadas (y más concretamente la regla y su desarrollo reglamentario), cual era el de limitar el efecto o paliar las pretendidas...

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