Distribución de Competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el procedimiento de reconocimiento y gradación de la minusvalía

AutorDr. Ángel Arias Domínguez
Páginas119-140

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Desde el derecho del Trabajo y de la Seguridad Social la minusvalía ha de ser tenida en cuenta, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 49 de la Constitución (CE, en adelante), con el objeto de amparar a los sujetos considerados como tales en el ejercicio y disfrute del Derecho al Trabajo (art. 35, CE) y en la percepción de las prestaciones sociales del sistema público de Seguridad Social (art. 41, CE).

Una vez definido quién ostenta dicha condición de minusválido podrá comenzarse el estudio sistemático del fomento de su derecho al trabajo, bien desde los sistemas de empleo selectivo, bien desde su incorporación al sistema de trabajo ordinario con alguna especialidad en base a la minusvalía padecida.

A su vez, el sistema protector de Seguridad Social, tiene en cuenta la minusvalía singularizada en un sujeto concreto con el objeto de perfilar el sistema protector desde dos puntos de vista: en primer lugar, para recabar para ellos aquellas prestaciones genéricas del sistema general de Seguridad Social que tienen en cuenta el grado de minusvalía para ob-Page 120tener el derecho a lucrar dichas prestaciones (incapacidad permanente en su modalidad no contributiva y prestación por hijo a cargo minusválido), y, en segundo lugar, para determinar concretamente qué minusválidos van a ser acreedores de las prestaciones específicas que el sistema protector ha desarrollado como exigencias derivadas de la Ley 13/1982, de Integración Social del Minusválido (B.O.E. del 30) (LISMI, en adelante). En concreto el sistema prestacional derivado de la LISMI se regula en el Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero, de prestaciones sociales y económicas para minusválidos (B.O.E. del 27).

Pues bien, la efectividad concreta de la realización de ambos derechos fundamentales: el derecho al trabajo, y el derecho a la protección social que dispensa el sistema público de seguridad social, pasa, irremisiblemente y con carácter previo, por determinar claramente quién ostenta la condición de minusválido y con qué porcentaje, circunstancias ambas a las que se dedica este breve estudio.

Con todo, antes de comenzar su estudio sistemático, es oportuno precisar algunas cuestiones terminológicas de necesaria concreción, especialmente para no confundir los términos que emplea la legislación positiva.

En primer lugar, debe precisarse que el concepto de minusválido no puede ser, por su propia definición comparativa, ni intemporal, ni homogéneo, toda vez que las situaciones personales o sociales generadoras de desigualdades son dinámicas, y están condicionadas por el medio y las circunstancias de todo orden que rodean al ciudadano.

Por ello, es oportuno diferenciar entre: la existencia de una deficiencia en el sujeto, la tenencia de una discapacidad, y, por último, el reconocimiento legal de la condición de minusválido.

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Utilizando la Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM), de la Organización Mundial de la Salud, conviene diferenciar los términos que se emplean para referenciar diferentes situaciones.

Así, la deficiencia es toda pérdida o anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica o anatómica. (...) La deficiencia se caracteriza por pérdidas o anormalidades que pueden ser temporales o permanentes, entre las que se incluye la existencia o aparición de una anomalía, defecto o pérdida producida en un miembro, órgano, tejido u otra estructura del cuerpo, incluidos los sistemas propios de la función mental. La deficiencia representa la exteriorización de un estado patológico, y, en principio, refleja perturbaciones al nivel del órgano.

Por discapacidad se entiende toda restricción o ausencia (debida a una deficiencia) de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal para un ser humano (...) La discapacidad se caracteriza por excesos o insuficiencias en el desempeño y comportamiento en una normal actividad rutinaria, los cuales pueden ser temporales o permanentes, reversibles o irreversibles y progresivos o regresivos. Las discapacidades pueden surgir como consecuencia directa de la deficiencia o como una respuesta del propio individuo, sobre todo la psicológica, a deficiencias físicas, sensoriales o de otro tipo. La discapacidad representa la objetivación de una deficiencia y, en cuanto tal, refleja alteraciones a nivel de la persona .

Por último minusvalía es es una situación desventajosa para un individuo determinado, consecuencia de una deficiencia o de una discapacidad, que limita o impide el desempeño de un rol que es normal en su caso (en función de la edad, sexo y factores sociales y culturales) (...) La minusvalía está en relación con el valor atribuido a la situación o experiencia de un individuo cuando se aparta de la norma. Se caracteriza por una discordan-Page 122cia entre el rendimiento o status del individuo y las expectativas del individuo mismo o del grupo concreto al que pertenece. La minusvalía representa, pues, la socialización de una deficiencia o discapacidad, y en cuanto tal refleja las consecuencias -culturales, sociales, económicas y ambientales- que para el individuo se derivan de la presencia de la deficiencia y la discapacidad.

Desde este punto de vista la minusvalía se concreta en una socialización de la deficiencia individual de un sujeto, en relación con las consecuencias culturales, sociales, económicas, etc. que para el individuo supone la existencia de la discapacidad o deficiencia.

Ello supone, y es lo que queremos resaltar, que no toda deficiencia comporta irremisiblemente una discapacidad del sujeto que la padece, ni toda discapacidad conlleva, siempre y en todo caso, la declaración legal de minusvalía. Esta es, por tanto, el estadio superior en la socialización colectiva de una determinada discapacidad que tiene su origen en una deficiencia.

Por ello, la configuración jurídica de la minusvalía ha de tener presente estos elementos en una necesaria interrelación conceptual: deficiencia concretamente probada en un sujeto individual; relación, igualmente cierta, de esta situación orgánica con el rendimiento funcional y de actividad del sujeto; y, por último, declaración legal de que estas circunstancia encadenadas han originado al sujeto una posición de desventaja (en cualquiera de sus manifestaciones) en la sociedad en la que se integra.

En definitiva, el concepto de minusválido para el ordenamiento jurídico estará siempre referido a una persona concreta que se le ha reconocido dicha condición de manera expresa, teniendo presente para ello los criterios legales establecidos para dicha determinación1.

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Esta situación afecta, en España, según estadísticas fiables aunque poco actualizadas (1986) de la Organización Mundial de la Salud a 2.312.124 personas, número más que significativo para tenerlo en cuenta en la observación de medidas de protección y fomento de su empleo. De este colectivo, en proporción a la población de la Comunidad Autónoma de Extremadura (CAEx, en adelante), puede observarse que un 6,10 % de esta totalidad está afectada de una minusvalía o deficiencia2.

Para el reconocimiento del grado de minusvalía hemos de emplear el Real Decreto 1.971/1999, de 23 de diciembre, por el que se regula el Procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía (B.O.E. del 26)3, y la Orden de la Consejería de Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de 31 de enero de 2001, por la que se establece el procedimiento de actuación de los Centros Base para el reconocimiento y calificación del grado de minusvalía (D.O.Ex. del 8 de febrero), en virtud del traspaso de competencias en la materia a la CAEx.

La disposición de ámbito nacional debe completarse con la Orden de 2 de noviembre de 2000 por la que se determina la composición, organización y funciones de los Equipos de Valoración y Orientación dependientes del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y se desarrolla el procedimiento de actuación para la valoración del grado de minusvalía dentro del ámbito de la Administración General del Estado (B.O.E. del 17).

Debe significarse que uno de los méritos más acusados la norma nacional es que vino a derogar la multitud de disposi-Page 124ciones vigentes en la materia, consiguiendo una cierta unificación en toda ella.

Debe observarse, no obstante, que las situaciones declaradas de minusvalía realizadas con la anterior normativa ahora derogadas no precisarán de un nuevo reconocimiento, siempre que la minusvalía hubiese sido declarada en grado igual o superior al 33 %.

Pasamos ya sin mayor dilación a exponer de manera sistemática el procedimiento para proceder a la declaración y gradación de la minusvalía, teniendo para ello presente tanto la norma nacional, como al propia de la CAEx.

La norma por la que declara la minusvalía (art. 1 del RD) tiene dos objetivos claramente reconocidos. En primer lugar, establecer un procedimiento para el reconocimiento del grado de minusvalía, observando para ello (art. 2 del RD) los nuevos baremos que regula para su determinación (anexos I, II, y III). En segundo lugar, determinar qué órganos son los competentes para realizar dicho reconocimiento, precisando las normas procedimentales a seguir.

Ambos objetivos pretenden que la valoración y calificación del grado de minusvalía que afecte a la persona sea uniforme en todo el territorio del Estado, garantizando con ello la igualdad de condiciones para el acceso del ciudadano a los beneficios, derechos económicos y servicios que los organismos públicos otorguen.

Para conseguir la uniformidad en los criterios de aplicación de los baremos se crea una Comisión Estatal, integrada por representantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas a quienes hubieran sido...

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