El nuevo régimen del despido objetivo en el ámbito de las Administraciones Públicas
| Autor | Blanca Ares González |
| Cargo | Letrado Jefe. Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Salamanca |
| Páginas | 94-118 |
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AA.PP. Administraciones Públicas.
CC.AA. Comunidades Autónomas.
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DA Disposición Adicional.
ECYL Servicio Público de Empleo de Castilla y León.
EBEP Estatuto Básico del Empleado Público.
ERE Expediente de regulación de empleo.
ET Estatuto de los Trabajadores.
INEM Instituto Nacional de Empleo.
PGE Presupuestos Generales del Estado.
RDL Real Decreto-ley.
TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TS Tribunal Supremo.
TSJ Tribunal Superior de Justicia.
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Con la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas se prevé el establecimiento de estos dos principios como garantía del crecimiento económico sostenido y de la creación de empleo en los términos del artículo 135 de la Constitución Española.
La introducción de estos principios básicos en nuestra norma fundamental implica la necesidad de establecer límites al déficit y la deuda del Estado y que la elaboración, la aprobación y el desarrollo de los Presupuestos de las Administraciones Públicas hayan de realizarse en el marco de la estabilidad presupuestaria, lo que comporta equilibrio o superávit estructural.
La tendencia económica y financiera se orienta por tanto hacia la reducción de los exagerados niveles de deuda y déficit alcanzados y obliga a que las Administraciones Públicas sean las primeras en dar ejemplo.
La sostenibilidad financiera supone la capacidad de financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda públicos, para lo cual los Presupuestos de las Administraciones Públicas deberán encuadrarse en un ámbito temporal a medio plazo compatible con el principio de anualidad que rige la aprobación y ejecución de los Presupuestos Públicos.
Si partimos de un escenario de crisis económica global y cronificada, de acuerdo con la observancia de estos principios de contención, no sorprende la adopción de medidas que posibilitan, en base a criterios de razonabilidad y objetividad, la reducción de las plantillas de los empleados públicos para adecuarlas a las necesidades existentes, lo que supone una consecuente rebaja en el gasto que las actuales estructuras de personal venían generando.
Es por tanto, en el marco de esa situación de desbordada crisis económica y financiera, de desmesurada inflación en materia de personal que se viene observando en el sector público durante los últimos treinta años y de la consecuente nueva normativa en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en el que debe enmarcarse el despido objetivo y colectivo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas expresamente
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previsto en la nueva regulación del mercado laboral introducido por la Ley 3/2012 de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral1.
La contratación de personal en régimen laboral y la actuación de la Administración como empresario han adquirido una importancia cuantitativa sustancial en los últimos tiempos, superando así su carácter excepcional, aun cuando la vinculación del personal con su Administración es marcadamente estatutaria, de modo que sólo se prestará trabajo por personal sometido al orden jurídico laboral cuando una ley disponga expresamente ese modo de provisión del puesto de trabajo y no suponga «el ejercicio de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades gubernativas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas en los términos en que la Ley de desarrollo de cada Administración pública se establezca»2.
El artículo 15 de la Ley 30/1984, de 1 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, siguiendo la tesis recogida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 99/1987, de 11 de junio, enumera de forma asistemática los puestos de trabajo a desempeñar por el personal laboral.
Dispone: «Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos.
Se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral: - los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo; - los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos; - los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores; - los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran
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conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño, y - los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares. - los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo».
Cuando la Administración actúa como empresario ha de quedar sujeta al ordenamiento jurídico encargado de disciplinar esa prestación de servicios y, en consecuencia, el desarrollo y extinción de la relación derivada del contrato de trabajo ha de regirse por la normativa social de aplicación.
Si bien, en base a la doctrina de actos separables, el reclutamiento de este personal debe someterse a los principios de mérito y capacidad, publicidad de las convocatorias y de las bases, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, independencia, discrecionalidad técnica en la actuación de estos órganos, adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar y agilidad, sin perjuicio de la objetividad en los procesos de selección, previstos todos ellos en el artículo 52 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007. de 12 de abril3.
De esta manera, la relación de servicios del personal laboral se somete a la legislación laboral general: Estatuto de los Trabajadores y Convenios Colectivos, y también al EBEP en aquellos supuestos en que se prevea expresamente, a los efectos de un principio de especialidad, aplicándose preferentemente el EBEP cuando, en caso de conflicto con la normativa laboral, los preceptos del primero así lo dispongan expresamente4.
Con este sistema de fuentes no exento de complejidad, ya que en determinadas instituciones la prelación EBEP, ET y convenios colectivos se complica con especialidades propias de éstas, la rápida adopción de decisiones por parte del gestor de recursos humanos se ve dificultada enormemente, como hemos podido observar en nuestras Administraciones.
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Las relaciones laborales en el Derecho español se asientan en un sistema de terminación de contratos de trabajo de carácter causalista, de modo que el vínculo entre empleador y trabajador sólo puede terminarse de forma ajustada a derecho a través de la invocación de unas causas previstas legalmente que, a su vez, habrán de ser acreditadas oportunamente por el empresario en caso de una eventual impugnación judicial.
Ese carácter causal tiene su base en la protección constitucional del empleo contenida en el art. 35 CE, el principio de la autonomía de la voluntad y la prohibición de dejar a la voluntad de una parte la validez y vigencia del contrato previsto en los artículos 1255 y 1258 del Código Civil. En el ámbito de las Administraciones Públicas, el artículo 96.2 EBEP también tiene como finalidad reforzar el sistema causalista de nuestras relaciones laborales.
Sin embargo, la deficiente redacción de las causas en unos casos, o el excesivo rigorismo en la interpretación judicial en otros, ha determinado que la modalidad patológica del despido improcedente sea la forma mayoritaria de terminación de contratos de trabajo en España, explicando el éxito del reconocimiento de la improcedencia conocida como despido exprés.
El legislador ha acometido una trascendente reforma a través del Real Decreto-ley 3/2012, convalidado por las Cortes Generales y tramitado, aprobado, sancionado y promulgado como Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que redefine las causas económicas, técnicas, organizativas y productivas de despido objetivo, ofreciendo nuevos criterios para determinar su concurrencia y eliminando el alto grado de discrecionalidad judicial que los anteriores textos legales concedían. A su vez, ha clarificado el despido objetivo en las Administraciones Públicas, superando largos debates doctrinales.
Se...
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