Nuevas tasas por uso del dominio público. En especial, tasas sobre telefonía móvil y tasas medioambientales

AutorMercedes Ruiz Garijo
Cargo del AutorProfesora Contratada Doctora de Derecho Financiero y Tributario - Universidad Rey Juan Carlos
Páginas461-501

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1. Introducción Potencialidades y dificultades de las tasas por usos especiales del dominio público local

En los últimos años las tasas están protagonizando una importante expansión en el ámbito local propiciada, en gran medida, por las necesidades de financiación que acusan los entes locales. Bien es cierto, no obstante, que las tasas, con independencia de la necesidad señalada, desempeñan una función de equitativa distribución de los costes de los servicios públicos y de equitativa compensación por los usos especiales del dominio público. En particular, las tasas por prestación de servicios públicos y realización de actividades administrativas tratan de trasladar el coste del servicio o de la actividad de que se trata a aquellas personas beneficiarias, usuarias del servicio o de la actividad en tanto que ellas son las especialmente beneficiadas son ellas las que, al recibir el servicio o la actividad administrativa, provocan un coste a la administración.

Igualmente, en la segunda modalidad de tasa, la que grava los usos especiales del dominio público, se trata de compensar por las restricciones en el uso de la colectividad así como por el lucro que determinados sujetos obtienen por los usos especiales o privativos del dominio público.

Pero, las tasas también tienen una importante función medioambiental. En la modalidad de prestación de servicios públicos y realización de actividades administrativas, la tasa puede exigirse por la emisión de autorizaciones diversas con fines medioambientales. Así, en los últimos años se ha estudiado la posibilidad de establecer tasas de tolerancia. Se trata de tasas por la concesión de autorizaciones administrativas en virtud de las cuales se permite a determinados sujetos la realización de cierto nivel de emisiones contaminantes. Como recuerda la FEMP, en su Informe de 3 de julio de 2002 sobre medidas para la reforma de la financiación local, estas tasas podrían establecerse por actividades relacionadas con el humo, ruidos, producción de residuos, malos olores, etc. (2002:132). Igualmente, la finalidad medioambiental puede ser introducida en la tasa por prestación del servicio de recogida y gestión de residuos sólidos urbanos (incentivando la reducción y el reciclado de residuos) o en las tasas por licencias urbanísticas (incentivando las instalaciones, obras y otros elementos respetuosos con el medio ambiente).

Por último, las tasas por usos especiales del dominio público tienen una importante función medioambiental y son un instrumento eficaz para cumplir el principio de «quien contamina paga», tal y como reflejé en otro lugar (ruiz Garijo, M.; saLas rizo patrón, A.: 2001). A pesar de todo, los Ayuntamientos no

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están haciendo demasiado uso de la potencialidad medioambiental de sus tributos, a diferencia de las Comunidades Autónomas en las que, como es sabido, la mayoría de sus tributos propios son impuestos medioambientales (véase, por ejemplo, la experiencia de Aragón, que en la Ley 13/2009, de 30 de diciembre, ha establecido un Impuesto sobre el daño medioambiental causado por la instalación de transportes por cable).

El panorama descrito nos lleva a realizar algunas propuestas en este trabajo entendiendo que también existen usos del dominio público local que inciden sobre el medio ambiente y que deben ser compensados mediante el establecimiento de tasas. Para ello deberemos partir de cuáles son los bienes de dominio público local susceptibles de usos especiales: ¿es el paisaje un bien de dominio público local? ¿se podría gravar la contaminación atmosférica producida por determinadas instalaciones en el ámbito local? ¿y la contaminación producida por el ruido y el tráfico en el ámbito local?

2. Propuestas de futuro para la financiación local: las tasas medioambientales por uso del dominio público
2.1. Introducción
2.1.1. Usos del dominio público que pueden dar lugar al pago de una tasa

Como se acaba de señalar, las tasas se prestan bien a la protección del Medio Ambiente no solamente en su modalidad de prestación de servicios públicos sino también en la de las tasas por usos del dominio público.

A la hora de analizar las tasas medioambientales por uso de dominio público debemos plantearnos, en primer lugar, qué usos pueden ser gravados y cuáles no. Al respecto es ya conocida la triple clasificación de usos del dominio público y cómo solamente dos de ellos pueden dar lugar al pago de una tasa. El artículo 75 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales dispone lo siguiente:

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En la utilización de los bienes de dominio público se considerará:

1. Uso común, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados, y se estimará: General, cuando no concurran circunstancias singulares.

Especial, si concurrieran circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante.

2. Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados.

3. Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.

4. Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino

.

El Tribunal Supremo, en Sentencias de 9 de mayo de 2005, de 18 de mayo de 2005, de 18 de junio de 2007 y de 22 de enero de 2009 ha señalado que no cabe equiparar la utilización privativa y el aprovechamiento especial: «La distinción entre ambos conceptos deriva del texto del art. 20.1 de la L. H. L. El propio sentido de los términos empleados por la Ley nos lleva a la conclusión de que ésta distingue, por un lado, la ocupación efectiva a través de la utilización privativa, pues dicha utilización con carácter exclusivo o privativo implica la necesidad de la ocupación, como forma de exclusión del uso de terceros, y, por otro lado, el aprovechamiento especial, es decir, un uso cualificado en beneficio propio que no supone necesariamente la ocupación efectiva y la exclusión del uso de los demás».

2.1.2. Concepto y clasificación de los bienes de dominio público local

En el análisis que nos ocupa es igualmente importante delimitar qué son bienes de dominio público local. Para ello, debemos acudir al artículo 3.1 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales en el que se dispone que «Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local». También son bienes de dominio público los montes comunales, pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos (art. 12.1. b) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes). Es decir, como se observa en lo anterior, el dominio público local vienen integrado por una diversidad de bienes, además de las vías públicas locales.

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Nada se dice del espacio radioeléctrico (probablemente el legislador de 1986 no estaba pensando en esta modalidad de dominio público). Si acudimos al artículo 43 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones observamos cómo el mismo queda excluido del ámbito local. En efecto, dicho precepto declara que «el espectro radioeléctrico es un bien de dominio público, cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponden al Estado». Esto tiene como consecuencia que no existan competencias de los entes locales con lo que creemos que difícilmente podrá exigirse una tasa por uso del espacio radioeléctrico. Tampoco una tasa por prestación de servicios o realización de actividades...

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